Sociale fondsen in tijden van hoog- en laagconjunctuur

De bijdrage van de sociale fondsen aan het overheidssaldo was in 2013 nog negatief (-8,4 miljard euro), maar in 2018 was deze positief met 6,6 miljard euro. In deze periode namen de inkomsten uit de sociale premies met 10,8 miljard toe, terwijl de uitgaven aan de sociale verzekeringen slechts met 5,0 miljard euro toenamen. Wel zijn de inkomsten uit premies nog altijd lager dan de uitgaven aan uitkeringen.

Uitkeringen ZVW ruim 42 miljard euro

Met ruim 42 miljard euro waren de uitkeringen in het kader van de Zorgverzekeringswet (ZVW) in 2018 het hoogst van de sociale fondsen. Aan AOW werd in 2018 ruim 38 miljard euro uitgekeerd. De verzekering voor de Wet Langdurige Zorg (WLZ) keerde ruim 19 miljard euro uit.

Inkomsten structureel lager dan uitkeringen

De inkomsten uit premies liggen structureel lager dan de uitgaven aan uitkeringen. Een aantal sociale fondsen wordt voor een deel ook uit rijksbijdragen gefinancierd. De premies en uitkeringen van de sociale fondsen lopen verder redelijk met elkaar in de pas lopen. Toch zijn er wel verschillen. De afgelopen tien jaar zijn de uitkeringen juist harder gestegen dan de premies. Tussen 2008 en 2018 stegen de uitkeringen met bijna 25,5 miljard euro, terwijl de inkomsten uit premies met ‘slechts’ 22,1 miljard euro stegen. Dit verschil in inkomsten en uitgaven kan voor een deel verklaard worden door de fiscalisering van de AOW, waardoor het deel van de AOW dat uit rijksbijdragen wordt gefinancierd steeds groter wordt. Daarnaast reageren de uitkeringen en premies verschillend op conjunctuurschommelingen. In laagconjunctuur lopen bijvoorbeeld de uitgaven aan WW-uitkeringen op, terwijl de premie-inkomsten juist afnemen. Verder worden uitkeringen ook in tijden van crisis geïndexeerd aan de hand van de inflatie.

De invloed van de conjunctuur op de sociale fondsen

Het effect van de conjunctuur op de sociale fondsen is goed zichtbaar in de nasleep van de kredietcrisis die in het najaar van 2008 een hoogtepunt bereikte met het faillissement van Lehman Brothers in de Verenigde Staten. Met 3,7 procent krimp van het bruto binnenlands product (bbp) vond de grootste krimp plaats in 2009. Loonmatiging en een toename van de werkloosheid zorgen in de jaren na 2009 voor een lagere premiegrondslag. In 2009 daalden de premies zelfs met ruim 7 miljard euro terwijl de uitkeringslasten dat jaar met ruim 6,4 miljard euro toenamen. Na een korte opleving in 2010 en 2011 kromp de economie in 2012 en 2013 opnieuw. Deze zogenaamde ‘double dip’ hing onder meer samen met de schuldencrisis in Zuid-Europa.

In de periode 2008-2018 schommelden de uitkeringen van de sociale verzekeringen uitgedrukt als percentage van het bbp tussen de 14 en 17 procent. Het hoogste punt werd bereikt in 2014 met bijna 17 procent. In 2018 was dit percentage weer gedaald naar 15.

Conjuncturele ontwikkelingen in WW-uitkeringen

Hoewel de economie in 2014 met een bbp-groei van 1,4 procent weer opkrabbelde, bereikte de werkloosheid in dat jaar met 660 duizend werklozen pas zijn hoogtepunt. In 2014 keerden de sociale fondsen ruim 6,9 miljard euro aan WW-uitkeringen uit, tegen ruim 2,8 miljard euro in 2008. In 2018 was dit bedrag weer gedaald naar 4,3 miljard euro.

Ontwikkeling vermogens sociale fondsen

De economische crisis heeft ook grote gevolgen gehad voor de saldi en de vermogens van de sociale fondsen. Als in een bepaald jaar de baten van een fonds hoger zijn dan de lasten dan heeft het fonds een positief saldo, terwijl een fonds een negatief saldo heeft als de lasten hoger zijn dan de baten. De saldi van de sociale fondsen tellen mee in het totale overheidssaldo van Nederland. Elk fonds houdt ook een vermogen aan bij het Ministerie van Financiën. Deze vermogens kunnen eveneens positief of negatief zijn en tellen mee in de overheidsschuld van Nederland. Op de langere termijn streven de sociale fondsen naar een vermogen van nul.

Aandeel in de overheidsschuld van de sociale fondsen in 2018 lager dan in 2014

In 2018 was het aandeel van de sociale fondsen in de overheidsschuld 18,5 miljard euro lager dan in 2014. Als gevolg van het langdurige verschil tussen de premie-inkomsten en de uitkeringslasten ten gevolge van de crisis liep het aandeel van de sociale fondsen in de overheidsschuld vanaf 2008 steeds verder op. Dit aandeel bereikte in 2014 een hoogtepunt van bijna 27 miljard euro. In de jaren daarna daalde het aandeel in de overheidsschuld sterk. Dat is met name het gevolg van een snellere stijging van de premie-inkomsten dan van de uitkeringen. De verbetering van het saldo kan echter niet volledig worden toegeschreven aan de conjunctuur.

De afschaffing van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) per 1 januari 2015 heeft ook een belangrijke rol gespeeld. Voor de AWBZ kwam de Wet Langdurige Zorg (WLZ), met een minder groot takenpakket, in de plaats. Een groot deel van de taken van de AWBZ werd vanaf dat moment overgenomen door de gemeenten. De uitkeringslasten van de AWBZ bedroegen in 2014 25,4 miljard euro, terwijl de AWBZ-premies in dat jaar slechts 18,8 miljard euro opbrachten. Rijksbijdragen aan de AWBZ bedroegen in dat jaar 4,2 miljard. De uitkeringslasten van de WLZ in 2015 bedroegen daarentegen bijna 17,4 miljard euro, terwijl de WLZ-premies en rijksbijdragen respectievelijk 15,2 en 3,3 miljard euro opbrachten. Daardoor had de WLZ in 2015 een positief saldo, terwijl het saldo van de AWBZ in 2014 nog sterk negatief was.

De invloed van de sociale fondsen op de conjunctuur

De invloed van de conjunctuur op het saldo van de sociale fondsen is aanzienlijk, maar omgekeerd hebben de sociale fondsen ook een effect op de conjunctuur. De meeste uitgaven aan zorg en uitkeringen worden bij ongewijzigd beleid immers niet direct geraakt door conjunctuurschommelingen. De uitgaven aan werkloosheid stijgen juist in tijden van recessie en dalen in tijden van hoogconjunctuur. Op deze manier vangen extra overheidsbestedingen in tijden van recessie de wegvallende vraag vanuit de private sector enigszins op, waardoor de effecten van de conjunctuur enigszins worden gedempt. De sociale fondsen fungeren in die zin als een soort automatische stabilisatoren. Deze stabilisatiefunctie is zichtbaar in het aandeel in het overheidssaldo en in de overheidsschuld van de sociale fondsen. In de jaren van laagconjunctuur vanaf 2008 werd het aandeel van de sociale fondsen in het overheidssaldo sterk negatief en nam het aandeel in de overheidsschuld sterk toe. In de jaren van hoogconjunctuur na 2014 verbeterde het saldo van de sociale fondsen waardoor het aandeel van de sociale fondsen in de schuld ook sterk afnam.