1. Inleiding

Nederland voert sinds de jaren zeventig beleid om de onderwijskansen voor kinderen uit achterstandsmilieus te vergroten. Het beleid is erop gericht onderwijsachterstanden onder (basisschool)leerlingen ten gevolge van sociale, economische of culturele oorzaken zoveel mogelijk te voorkomen en om eenmaal opgelopen achterstanden te verminderen.

In 2018 heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het onderwijsachterstandenbeleid voor het primair onderwijs (po) en het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid herzien¹⁾. In het sindsdien van kracht zijnde beleid maakt OCW gebruik van de onderwijsachterstandenindicator die het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) eerder in opdracht van het ministerie heeft ontwikkeld²⁾.

Met deze indicator berekent het CBS voor alle peuters van 2,5 tot 4 jaar en alle basisschoolleerlingen een onderwijsscore. Deze onderwijsscores worden vervolgens conform de Besluiten1 opgeteld tot achterstandsscores per school en per gemeente. Deze drukken dan de verwachte onderwijsachterstandsproblematiek op scholen en in gemeenten uit, op basis waarvan OCW het onderwijsachterstandenbudget over de scholen en gemeenten verdeelt. In 2019 was dit beleid voor het eerst van kracht.

Om de onderwijsachterstandenindicator actueel te kunnen houden, heeft OCW te kennen gegeven de indicator regelmatig te willen evalueren. Hierdoor kunnen nieuwe ontwikkelingen – zoals veranderingen in de samenstelling van de populatie – mee worden genomen in de indicator. De eerste evaluatie is voorzien voor 2021. Bij deze evaluatie hebben we vooral gekeken naar de coëfficiënten en schaalwaarden van het model. Voor deze herziening is niet onderzocht of er ook nieuwe achtergrondvariabelen aan het model kunnen worden toegevoegd. De resultaten van deze eerste herziening worden in dit rapport beschreven. In de periode 2023 tot 2025 volgt een uitgebreide evaluatie waarbij ook de gebruikte achtergrondkenmerken tegen het licht zullen worden gehouden. 

Eerder onderzoek

Het conceptuele model in figuur 1.1.1 geeft weer dat onderwijsprestaties niet alleen bepaald worden door het aangeboren potentieel van het kind, maar dat ook diverse achtergrondvariabelen van invloed zijn. In aansluiting op Kloprugge en de Wit (2015) wordt in het kader van de onderwijsachterstandenindicator voor het po gesproken van een onderwijsachterstand als leerlingen door een ongunstige economische, sociale of culturele omgeving op school slechter presteren dan zij bij een gunstiger situatie zouden kunnen.

1.1.1 Conceptueel model

In de eerdere onderzoeken heeft het CBS²⁾ aan de hand van een steekproef van leerlingen van wie een intelligentiemaatstaf bekend was een model geschat waarmee de invloed van verschillende achtergrondkenmerken kan worden bepaald. Uit deze onderzoeken bleek dat  achterstanden bij leerlingen in het po het best verklaard konden worden door een combinatie van een zestal achtergrondvariabelen: het opleidingsniveau van de vader, opleidingsniveau van de moeder, verblijfsduur van de moeder in Nederland, land van herkomst van de ouders, of ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) zitten en het gemiddelde opleidingsniveau van de moeders op school. De bijdragen van deze kenmerken aan de indicator zijn bepaald op basis van een model voor schoolprestaties zoals gemeten door de Centrale Eindtoets van Cito in groep 8.

De genoemde kenmerken zijn voor veel, maar niet alle leerlingen bekend. Ontbrekende informatie wordt, afhankelijk van de informatie die wel bekend is, op verschillende manieren aangevuld. Vervolgens worden de onderwijsscores met een door OCW bepaalde formule geaggregeerd naar een achterstandsscore per schoolvestiging en gemeente. In de formule tellen alleen de scores van kinderen met de laagste 15% onderwijsscores mee. Ook bevatten de besluiten bepalingen over een aftrek (drempelwaarde). Ten slotte wordt op basis van de berekende achterstandsscores het budget door OCW verdeeld. Voor een gedetailleerdere uitleg over de po-indicator, zie het samenvattende rapport.

Naast de methodologische onderzoeken over de ontwikkeling van de indicator²⁾, heeft het CBS na de ingebruikname van de indicator een tweetal monitoring-onderzoeken gepubliceerd³⁾. In deze onderzoeken is gekeken naar de werking van de indicator over de jaren heen. Hoewel de analyses voor de laatste monitor werden gehinderd door het ontbreken van eindtoetsresultaten, laten de resultaten zien dat de werking van de onderwijsachterstandenindicator redelijk stabiel is over de jaren heen.

Vervolgonderzoek

Om het gewicht van de kenmerken in de onderwijsachterstandenindicator te actualiseren heeft OCW het CBS gevraagd om door middel van een vervolgonderzoek hier invulling aan te geven. Het eerste deel van dit onderzoek betreft daarom een herijking van het model van de po-indicator. Omdat het vermoeden bestaat dat de identificatie van asielzoekers en statushouders kan worden verbeterd, wordt dit aspect in het tweede deel van dit onderzoek nader bekeken.
Het oorspronkelijke model is ontwikkeld met behulp van gegevens die zijn verzameld tijdens het Cohortonderzoek Onderwijsloopbanen^5-18 (hierna: COOL^5-18) en gegevens uit het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB) van het CBS. Voor de COOL^5-18 onderzoeken is bij een steekproef van leerlingen uit groep 5 van het po een proxy voor intelligentie gemeten met de zogenaamde niet-schoolse cognitieve capaciteitentest (NSCCT).

Bij het ontwikkelen van het oorspronkelijke model kon alleen gebruik worden gemaakt van de eerste twee COOL^5-18 onderzoeken (afgenomen in de schooljaren 2007/’08 en 2010/’11) vanwege de beschikbaarheid van de eindtoetsgegevens  van de onderzoekspopulatie in groep 8. Inmiddels zijn deze gegevens ook beschikbaar voor de deelnemers aan het derde onderzoek van COOL^5-18 (afgenomen in schooljaar 2013/’14). Het model voor de po-indicator kan daardoor met behulp van een grotere steekproef worden geschat door de inclusie van recentere gegevens, hetgeen de actualiteit ten goede komt. Er zit dan immers minder tijd tussen het tijdstip waarop de data zijn verzameld die voor de ontwikkeling van het model zijn gebruikt, en het tijdstip waarop het model wordt toegepast op de actuele populatie van peuters en basisschoolleerlingen. Daarnaast zijn bij de oorspronkelijke ontwikkeling alleen indirecte effecten van het opleidingsniveau van de ouders meegenomen. Mogelijk zorgt het rekening houden met indirecte effecten van andere achtergrondvariabelen voor een verdere verbetering van het model voor de onderwijsachterstandenindicator.

In het vierde methoderapport dat ten grondslag ligt aan de huidige indicator is vastgesteld dat het voor asielzoekers en statushouders lastig is om een onderwijsscore te bepalen⁴⁾. Voor deze kinderen wordt daarom de gemiddelde onderwijsscore geïmputeerd van de kinderen die tot de laagste 15% behoren. Om deze kinderen in de onderzoeksbestanden te kunnen identificeren, worden de COA- en IND-registraties gebruikt. Hiervan wordt vermoed dat sommige asielzoekers met enige vertraging in de registraties worden opgenomen. Het meenemen van de asielinstroom in de maanden na 1 oktober kan mogelijk tot een verbetering leiden van de identificatie van asielzoekers en statushouders in de onderzoekpopulatie.

Onderzoeksvragen

Samengevat, worden in dit rapport de volgende onderzoeksvragen beantwoord:

• Kan een actueler model worden geschat voor het bepalen van het risico op onderwijsachterstand met behulp van additionele data en meer indirecte effecten?
• Kan de identificatie van asielzoekers en statushouders worden verbeterd?