Overheidsfinanciën 2020

De coronacrisis liet in 2020 diepe sporen na in de overheidsfinanciën. Waar de overheid de voorgaande vier jaren een overschot realiseerde, was er in 2020 een tekort van 33,4 miljard euro. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) komt dit neer op 4,2 procent. Nederland zou hiermee normaliter voor het eerst sinds 2012 niet meer voldoen aan de Europese tekortnorm, die stelt dat het tekort niet meer dan 3 procent van het bbp mag bedragen. Vanwege de uitzonderlijke situatie hebben de eurolanden echter besloten dat de begrotingsregels tijdelijk worden losgelaten. Ook in 2021 werkt de coronacrisis nog door in de overheidsfinanciën. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht volgens de meest recente raming¹⁾  voor 2021 een tekort van 5,3 procent.

Het tekort is het gevolg van licht dalende inkomsten en flink stijgende uitgaven. Onder impuls van diverse coronagerelateerde steunmaatregelen namen de uitgaven met 12,5 procent toe tot 384,4 miljard euro. Dit zorgde vooral bij het Rijk voor een stevig tekort van 36 miljard euro. Bij de overige overheidslagen was het effect op het saldo beperkt. Dit komt mede doordat een groot deel van de coronamaatregelen die niet door het Rijk worden uitgevoerd, wél door het Rijk worden gefinancierd. Zo kenden zowel de gemeenten als provincies in 2020 weliswaar een tekort op de begroting van respectievelijk 1,1 miljard en 0,6 miljard euro, maar deze tekorten zijn kleiner dan in 2019. De socialezekerheidsfondsen sloten 2020 af met een overschot van bijna 5 miljard euro. Dit is wel minder dan in het 2019, toen het overschot bijna 7 miljard euro bedroeg.

De overheidsinkomsten daalden in 2020 naar 351 miljard euro. Dit is 4,5 miljard euro minder dan in het voorgaande jaar. Hiermee was 2020 het eerste jaar sinds 2009 waarin de overheid haar inkomsten zag teruglopen. De daling wordt voor ongeveer een derde verklaard door teruggelopen opbrengsten uit belastingen en sociale premies, terwijl de belastingen en sociale premies goed zijn voor meer dan 90 procent van de overheidsinkomsten. In lijn met de voorgaande jaren namen ook de overheidsinkomsten uit de winning van aardgas af, van 1,1 miljard euro in 2019 naar 0,1 miljard euro in 2020. Ter vergelijking, in het recordjaar 2013 leverde de winning van aardgas de schatkist ruim 15 miljard euro op.

Daarnaast incasseerde de overheid 0,8 miljard euro minder aan winstuitkeringen uit deelnemingen, wat voornamelijk kwam doordat ABN AMRO en SNS Holding geen dividend uitkeerden. Als gevolg van de coronacrisis raadde de Europese Centrale Bank (ECB) banken namelijk af om in 2020 dividend uit te keren. Ook het aanmerkelijk belang van de overheid in Air France-KLM zorgde voor lagere inkomsten. Het verlies van de luchtvaartmaatschappij over 2020 is voor 0,8 miljard euro toegerekend aan de Staat. Daar staat tegenover dat de overheid profiteerde van een positief resultaat van De Nederlandsche Bank (DNB), waarvan in vergelijking met 2019 de dividenduitkering met een half miljard euro toenam.

2.1 Minder inkomsten uit belastingen en sociale premies

Onder invloed van de coronacrisis daalden de inkomsten uit belastingen en sociale premies in 2020. Waar de overheid in 2019 bijna 320 miljard euro incasseerde, bedroeg dit in 2020 bijna 318 miljard euro²⁾ . Om de ontwikkeling van de inkomsten uit belastingen en premies in perspectief te plaatsen worden deze vaak uitgedrukt als percentage van het bbp. De uitkomst hiervan is de zogenoemde collectievelastendruk. Aangezien de inkomsten uit belastingen en sociale premies minder hard daalden dan het bbp, nam de collectievelastendruk in 2020 verder toe naar 39,2 procent. Hiermee zette de stijgende trend van de laatste jaren door. De collectievelastendruk lag in 2020 4 procentpunt hoger dan in 2010.

Met name de opbrengsten uit de vennootschapsbelasting en dividendbelasting lagen flink lager dan in voorgaand jaar. De inkomsten uit vennootschapsbelasting daalden in 2020 met 4 miljard euro, wat neerkomt op een daling van 15 procent. Veel bedrijven betalen in het eerste kwartaal een voorlopige aanslag die is gebaseerd op de verwachte winst. Door de coronacrisis is bedrijven de mogelijkheid geboden om de voorlopige aanslag aan te passen aan de nieuwe economische situatie, waardoor een deel van de eerder afgedragen belasting weer is terugontvangen. Ook keerden veel bedrijven minder winst uit aan hun aandeelhouders. Hierdoor namen de inkomsten uit dividendbelasting flink af, van 6,3 miljard euro in 2019 naar 4,8 miljard euro in 2020.

De coronacrisis werkte ook duidelijk door in de accijnzen op brandstof en de bpm (belasting van personenauto’s en motorrijtuigen). Door een afname van het verkeer daalden de inkomsten uit brandstofaccijnzen met 13 procent. De bpm daalde zelfs met meer dan een derde, van 2,3 miljard euro in 2019 naar 1,5 miljard euro in 2020. Naast flink lagere autoverkopen droeg ook de opmars van elektrische auto’s, die zijn vrijgesteld van bpm, bij aan deze daling. Alhoewel het absoluut gezien om kleinere bedragen gaat, werden ook de toeristen- en kansspelbelasting flink geraakt. Door het wegblijven van toeristen liepen de inkomsten van gemeenten uit toeristenbelasting met meer dan de helft terug. De opbrengst uit kansspelbelasting nam met een derde af, voornamelijk doordat de casino’s voor een deel van het jaar hun deuren moesten sluiten.

Ondanks de economische tegenwind waren er echter ook enkele belastingopbrengsten die flink toenamen. Aangejaagd door stijgende huizenprijzen nam de opbrengst van de overdrachtsbelasting met een half miljard euro toe tot 3,6 miljard euro. Ook de inkomsten uit tabaksaccijns kenden een flinke plus, hoofdzakelijk door verhoging van accijnzen. Hierdoor stegen de inkomsten uit tabaksaccijns van 2,5 miljard naar 3,2 miljard euro.

De twee grootste inkomstenbronnen van het Rijk, de btw (belasting over de toegevoegde waarde) en heffing op loon en inkomsten (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen), bleven op niveau. Dit hangt deels samen met de boekhoudkundige regels. Als gevolg van de coronacrisis kunnen bedrijven sinds medio maart 2020 voor meerdere belastingen en sociale premies uitstel van betaling aanvragen. Dit zorgt weliswaar voor lagere afdrachten in de uitstelperiode, maar niet per definitie voor lagere geregistreerde ontvangsten in de Nationale rekeningen. Dit komt doordat volgens de boekhoudkundige regels van het Europees Systeem van Rekeningen (ESR2010) de belastingen en sociale premies moeten worden geregistreerd in het jaar waarin de betalingsverplichting ontstond. De opbrengst uit de btw lag hierdoor nagenoeg onveranderd op ruim 58 miljard euro. Wel hadden enkele coronamaatregelen een drukkend effect op de btw-ontvangsten, zoals de sluiting van de horeca voor een deel van het jaar. De heffing op loon en inkomsten nam met bijna 2 miljard euro toe tot 108 miljard euro.

De overheid gaf in 2020 384,4 miljard euro uit, bijna 43 miljard euro meer dan in 2019. Als percentage van het bbp komt dit overeen met 48 procent. Dit is vergelijkbaar met de economische crisisjaren 2009 en 2010. De toename is voor het grootste deel toe te schrijven aan coronagerelateerde subsidies, waarvan de NOW (Tijdelijke Noodmaatregel voor Overbrugging Werkgelegenheid) verreweg de grootste kostenpost is.

Daarnaast groeiden ook de apparaatskosten (beloning werknemers plus aanschaf van goederen en diensten) van de overheid gestaag door, waardoor deze in 2020 bijna 6 miljard euro hoger lagen dan in 2019. In lijn met de voorgaande jaren namen ook de uitgaven aan sociale uitkeringen verder toe. De overheid keerde in 2020 voor 174 miljard euro aan sociale uitkeringen uit, wat neerkomt op 45 procent van de totale overheidsuitgaven. Daar staat tegenover dat net als in voorgaande jaren de rentelasten verder daalden, ondanks dat de schuld in 2020 toenam. In 2020 betaalde de overheid 5,4 miljard euro rente³⁾  over haar schuld. In 2019 bedroeg dit nog 6,2 miljard euro. Ter vergelijking, tien jaar geleden was de overheid ruim het dubbele aan rentebetalingen kwijt, terwijl de schuld toen lager was. De lagere rentelast komt doordat de overheid haar schuld tegen lage rentetarieven kon financieren. Hierbij speelt ook mee dat de Staat de extra uitgaven als gevolg van de coronacrisis in eerste instantie met kortlopende schulden heeft gefinancierd.

3.1 NOW grootste kostenpost

Qua financiële omvang is de NOW (Tijdelijke Noodmaatregel voor Overbrugging Werkgelegenheid) verreweg de grootste steunmaatregel. Deze subsidie compenseert ondernemers voor een groot deel van de loonkosten bij een omzetdaling. Dit heeft als doel om tijdens de coronacrisis zoveel mogelijk banen te behouden. Het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen), de uitvoerder van deze regeling, verstrekte over 2020 14 miljard euro aan NOW-subsidies.

Daarnaast werden ondernemers ondersteund door middel van de TOGS (Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19). Deze steunmaatregel is eind juni 2020 opgevolgd door de TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten). De TOGS en TVL zijn beide tegemoetkomingen voor ondernemers die direct schade ondervinden van de diverse kabinetsmaatregelen om het coronavirus in te dammen, zoals het sluiten van de horeca. De TOGS omvatte een vast bedrag van 4 duizend euro per onderneming, terwijl bij de TVL de tegemoetkoming afhankelijk is van het omzetverlies. Het Rijk keerde in het kader van deze regelingen over 2020 bijna 3 miljard euro uit.

Een derde steunmaatregel voor ondernemers betreft de Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers). Deze tegemoetkoming is bedoeld voor zelfstandige ondernemers die tijdens de coronacrisis in financiële moeilijkheden zijn gekomen. De Tozo wordt voornamelijk uitgevoerd door de gemeenten. In 2020 was met deze regeling 2 miljard euro gemoeid.

Naast de bovengenoemde subsidies waren er nog diverse andere coronagerelateerde uitgaven. Veel van deze uitgaven hebben betrekking op de zorg. Zo ontvingen zorgaanbieders voor 3,4 miljard euro aan zogenoemde continuïteitsbijdragen. Door de corona-epidemie is namelijk een deel van de reguliere zorg uitgesteld of niet verleend. Door middel van deze bijdrage worden zorgaanbieders gecompenseerd voor de ontstane zorguitval. Ook gaf het Rijk in 2020 ruim 2 miljard euro uit aan een bonus voor zorgmedewerkers. De extra aanschaf van medische hulpmiddelen kostte de schatkist in 2020 ongeveer 1 miljard euro. Ten slotte zijn er ook nog verscheidene regelingen van minder grote omvang, zoals tegemoetkomingen aan de culturele sector, de fritesaardappel- en sierteelt en Caribisch Nederland.

3.2 Uitgaven aan sociale uitkeringen groeien gestaag door

De overheid keerde in 2020 voor 174 miljard euro aan sociale uitkeringen uit⁴⁾, tegenover 169,2 miljard euro in het voorgaande jaar. Hiermee is, ondanks de economische krimp, de stijging minder groot dan in de voorgaande twee jaren. Het gaat om uitkeringen in geld of natura die bedoeld zijn om huishoudens financiële zekerheid te bieden tegen inkomsensrisico’s als ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid. Ook bijdragen aan huishoudens om in bepaalde behoeftes te voorzien, zoals huisvesting en onderwijs, vallen onder de sociale uitkeringen. Ten slotte worden ook zorguitgaven zoals uitkeringen via de Zorgverzekeringwet (ZVW) en de Wet langdurige zorg (WLZ) tot de sociale uitkeringen gerekend. Sociale uitkeringen kunnen (gedeeltelijk) worden gefinancierd uit premies, waarbij de uitkering veelal wordt uitgekeerd door een van de socialezekerheidsfondsen. De Algemene ouderdomswet (AOW) en de Werkloosheidswet (WW) zijn hier voorbeelden van. Sociale uitkeringen kunnen echter ook betaald worden uit algemene middelen, zoals gebeurt bij de kinderbijslag en de zorgtoeslag.

De uitgaven voor de AOW hadden de grootste bijdrage aan de stijging van de sociale uitkeringen. In 2020 keerde de overheid voor ruim 41 miljard euro aan AOW-uitkeringen uit, tegenover 39,5 miljard euro in 2019. Deze stijging is groter dan in voorgaande jaren. Dit komt deels doordat in 2020 de AOW-leeftijd niet verder is verhoogd. Daardoor lag deze net als in 2019 op 66 jaar en 4 maanden, terwijl deze in de voorliggende jaren stapsgewijs was verhoogd. Het aantal AOW-uitkeringen nam in 2020 gemiddeld met 58 duizend toe, tegenover een bescheiden toename van 13 duizend in 2019. Daarnaast stegen de uitkeringslasten doordat de hoogte van de AOW-uitkering toenam. Deze is namelijk gekoppeld aan het minimumloon, dat in 2020 steeg.

Onder impuls van de coronacrisis namen ook de uitgaven aan de WW (Werkloosheidswet) toe. Door de economische hoogconjunctuur kenden deze uitgaven de voorgaande vijf jaren juist een dalende trend. De overheid keerde in 2020 voor 4,3 miljard euro aan WW-uitkeringen uit, 0,5 miljard euro meer dan in 2019. De stijging werd gedempt door steunmaatregelen van de overheid, waardoor het aantal ontslagen relatief beperkt bleef. Het aantal WW-uitkeringen steeg van gemiddeld 248 duizend in 2019 naar 276 duizend in 2020.