4. Methode

Het CBS heeft voor de investeringen en exploitatie van Defensie een prijsontwikkeling berekend. Dit is niet gebeurd, zoals gebruikelijk bij prijsindices, aan de hand van zogenaamde prijspaartjes: de vergelijking van de prijs van onveranderde goederen of diensten. Voor het berekenen van de Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) en de Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE) zijn specifiek op de defensie-uitgaven toegesneden methoden ontwikkeld. Voor verschillende typen uitgaven binnen de defensie-uitgaven is een specifieke methode toegepast. Deze methoden worden in dit hoofdstuk besproken.

4.1 Aggregatieschema

Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven vormt het aggregatieschema de basis voor het samenstellen van de PDI en PDE. Het is belangrijk dat de uitgaven van Defensie eenvoudig en op een logische manier te koppelen zijn aan het aggregatieschema. In de praktijk betekent dit dat bestaande rubriceringen binnen de defensie-administratie gebruikt worden om het aggregatieschema samen te stellen. Dit heeft daarnaast als voordeel dat het aggregatieschema herkenbaar is voor Defensie.

De bestaande rubriceringen die hiervoor gebruikt zijn, zijn de zogenaamde ‘budgetpositiegroepen’ en ‘budgetposities’. Budgetpositiegroepen zijn een groepering naar producttype. Meerdere artikelen kunnen onder één budgetpositiegroep vallen. Voorbeelden van budgetpositiegroepen zijn: huisvesting en infrastructuur, informatievoorziening, investeringen groot materieel en instandhouding. De budgetpositiegroepen zijn verder onderverdeeld naar budgetposities. Zo vallen onder de budgetpositiegroep ‘Instandhouding’ de budgetposities ‘Boxer’, ‘Bushmaster’ en ‘F-16’. Alle budgetpositiegroepen en de bijbehorende budgetposities zijn toebedeeld aan een onderdeel in het aggregatieschema.

Op het tweede niveau is voornamelijk de indeling van de budgetpositiegroep aangehouden en in een aantal gevallen zijn budgetpositiegroepen samengevoegd. Op het meest gedetailleerde niveau zijn de budgetposities die toebehoren aan de budgetpositiegroepen gegroepeerd naar homogene groepen. De beslissingen over de indeling van budgetposities zijn in samenwerking met Defensie gemaakt. Dit heeft als voordeel dat het aggregatieschema herkenbaar is voor Defensie.

De figuren hieronder geven de aggregatieschema’s voor investeringen en exploitatie weer.

4.2 Typen betalingen

Zoals in het vorige hoofdstuk benoemd, is het niet mogelijk om de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven middels prijspaartjes te berekenen. Voor het bepalen van de prijsontwikkeling van de budgetposities zijn daarom drie alternatieve methoden ontwikkeld en toegepast:

• Voor grote contracten met een vooraf afgesproken ‘prijsescalatie’ is op basis van data van het Financieel Administratie en Beheerkantoor (FABK) van Defensie de betaalde escalatie per jaar berekend.
• Voor de betalingen vanuit contracten via de Foreign Military Sale (FMS) zijn bestaande militaire indices uit de Verenigde Staten ingezet.
• Voor de overige betalingen - losse facturen, kleine contracten en grote contracten zonder escalatie – is een methode ontwikkeld waarmee de prijsontwikkeling wordt berekend op basis van het inzetten van bestaande indices.

Deze verschillende typen uitgaven en de bijbehorende methoden zullen nu nader worden toegelicht.

4.2.1 Grote contracten met prijsescalatie

In de periode 2011–2017 heeft Defensie 79 contracten (groter dan 500.000 euro) gehad waarin afspraken gemaakt zijn om de leverancier te compenseren voor prijsstijgingen. Deze contracten worden aangeduid als grote contracten met prijsescalatie. De prijsafspraak betreft een formule op basis waarvan de prijsontwikkeling wordt berekend. Deze formules bestaan uit verschillende indices en gewichten, en zijn daarmee op zichzelf een samengestelde index voor het betreffende contract. Indices die veel voorkomen in deze contracten zijn bijvoorbeeld de loonkostenindex (in verschillende landen) en de staalindex. De leveranciers worden vervolgens gecompenseerd voor de prijsontwikkeling op basis van deze formules. Voordat Defensie overgaat tot uitkering van deze compensatie, ook wel prijsescalatie genoemd, wordt nagerekend of de in rekening gebrachte compensatie overeenkomt met de afgesproken prijsescalatie in het contract. Deze berekening, alsook de betaling, wordt uitgevoerd door het betalingskantoor van Defensie (FABK).

Data
Voor het berekenen van de daadwerkelijk betaalde prijsontwikkeling van de contracten met prijsafspraken in de periode 2011-2017, heeft het CBS data aangeleverd gekregen van FABK. Deze data betreffen per zogenaamde milestone de betaling van de hoofdsom van het contract en de prijsescalatie die daarover is betaald. Een milestone is een moment waarop de leverancier iets oplevert aan Defensie, er staat op dat moment dus daadwerkelijk een goed of dienst tegenover waarvoor een definitieve betaling wordt gedaan. Op basis van deze data kan per contract, en per jaar, precies worden berekend welk deel van de betaalde prijs inflatie betreft.

Methode
Het algemene idee om per jaar de zogeheten prijsescalatie te berekenen, is dat allereerst per contract voor elk jaar gekeken wordt welke milestones er in dat jaar vallen. Vervolgens zijn voor die milestones de bijbehorende hoofd- en escalatiebedragen opgehaald en gesommeerd. Hiermee kan per jaar berekend worden wat het procentuele aandeel van de escalatie in de totaaluitgaven in dat jaar bedraagt. Tot slot wordt hieruit de groeivoet van het escalatiepercentage van jaar op jaar afgeleid. Dit escalatiepercentage is dan de indexering voor de desbetreffende uitgaven.

Door wijzigingen in de administratie bij het ministerie van Defensie is het vanaf verslagjaar 2018 niet meer mogelijk gebleken om deze werkwijze voor grote contracten met prijsescalatie voort te zetten. Dit heeft als gevolg dat grote contracten in het vervolg zijn behandeld op dezelfde manier als de categorie ‘overige betalingen’.

4.2.2 FMS betalingen

Een Foreign Military Sale (FMS) betaling betreft een betaling voor een aankoop van Amerikaanse goederen en diensten via het FMS-programma van het ministerie van Defensie in de Verenigde Staten. FMS is een beleidsprogramma van de Amerikaanse overheid voor overdracht van defensie-artikelen, diensten en training aan het buitenland en internationale organisaties met als doel het versterken van de Amerikaanse veiligheid en het bevorderen van de wereldvrede. De afzonderlijke FMS-programma’s worden gefinancierd door de buitenlandse kopers of door de Amerikaanse overheid gesponsorde hulpprogramma’s. De Defense Security Cooperation Agency (DSCA) beheert het FMS-programma voor het Amerikaanse ministerie van Defensie. Ook het Nederlandse ministerie van Defensie doet aankopen via dit FMS-programma.

Data
De prijsontwikkeling van de FMS-uitgaven wordt bepaald aan de hand van gedetailleerde militaire indices uit de VS. Het betreft indices uit verschillende reeksen met betrekking tot de Army en Navy uit de Joint Inflation Calculator (JIC), en reeksen met betrekking tot de Airforce uit de Airforce Inflation Calculator (AIC). De JIC is opgesteld door de Naval Center for Cost Analysis (NCCA) en de AIC door de Secretary of the Air Force for Cost and Economics (SAF/FMC). Ze zijn ontwikkeld om de Amerikaanse landmacht, marine en luchtmacht met één document van indices te voorzien die gebruikt worden om een schatting te maken van toekomstige kosten en budgetplannen.

De indices in de JIC en de AIC zijn ontwikkeld op basis van informatie van de Office of the Secretary of Defense (OSD). De OSD publiceert jaarlijks de Inflation Guidance met inflatiegegevens van vijf basis kostenelementen, namelijk aankopen, brandstof, medische kosten, militaire lonen en civiele lonen. De indices van deze elementen zijn opgenomen in de JIC en de AIC en daarnaast zijn voor verschillende specifieke militaire kostenposten (bijvoorbeeld gebruik en onderhoud, aankoop van vliegtuigen, aankoop raketten en aankoop van munitie) ook indices opgenomen. Deze indices zijn een mix van de basis kostenelementen waarover inflatiegegevens bekend zijn. Deze mix varieert per specifieke kostenpost. Zo kan bijvoorbeeld de mate waarin de prijsontwikkeling van brandstof of loonkosten is meegenomen in de index verschillen per kostenpost.

Methode
De FMS betalingen worden aan een JIC of AIC index gekoppeld op basis van (beschrijvende) informatie uit de defensie-administratie en informatie uit de VS over militaire kostenposten en de JIC en AIC indices. Met behulp van deze indices kan de prijsontwikkeling van de FMS-aankopen bepaald worden. Deze koppeling van bestaande JIC en AIC indices aan betalingen is vergelijkbaar met de methode voor overige betalingen waar in de volgende paragraaf verder op ingegaan wordt.

4.2.3 Overige betalingen

De overige betalingen hebben veruit het grootste aandeel in de defensie-uitgaven (88 procent van de totale uitgaven in 2011 t/m 2017 en ruim boven de negentig procent in 2018 t/m 2022 vanwege wegvallen methode grote contracten met prijsescalatie). Deze betalingen bestaan uit losse facturen en betalingen behorende bij overige contracten. Deze overige contracten zijn contracten waarvoor de betaalde prijsescalatie niet los is opgenomen in de defensie-administratie en een berekening zoals bij grote contracten met prijsescalatie dus niet mogelijk is.

Data
Binnen CBS worden prijsindices berekend voor verschillende terreinen, waarbij valt te denken aan de CPI (consumentenprijsindex), de PPI (producentenprijsindex) en de DPI (dienstenprijsindex). Dit zijn voorbeelden van prijsontwikkelingen op specifieke gebieden die gelden als belangrijke graadmeters van de economie. Deze indexcijfers zijn hoofdcijfers en worden opgebouwd uit veel onderliggende onderdelen, met allemaal hun eigen prijsindex en weging. De prijsindices worden gemaakt op basis van verschillende prijswaarneemmethoden. Prijzen worden bij bedrijven opgevraagd, gevonden op internet, berekend op basis van kosteninformatie of er worden hele administraties binnengehaald bij het CBS om prijspaartjes te kunnen maken. Voor bijna alle sectoren van de economie wordt op deze manier prijsinformatie ingewonnen.

De onderliggende onderdelen van de PPI, CPI en DPI zijn ingezet voor het berekenen van de prijsontwikkeling van de overige betalingen. Daarnaast is een aantal loonkosten-indices ingezet. Wanneer relevant zijn buitenlandse varianten van deze indices toegepast. Voor militaire uitgaven zoals tanks en gevechtshelikopters zijn geen bestaande Nederlandse indices beschikbaar. Voor deze uitgaven zijn, net als bij de FMS betalingen, indices uit de JIC en de AIC ingezet.

Bij de PPI is een onderscheid te maken tussen verschillende prijzen: invoerprijzen, afzetprijzen binnenland en verbruiksprijzen. Welke prijs van toepassing is voor het product of de dienst die Defensie afneemt bij de betreffende leverancier, kan per aankoop verschillen. Het is mogelijk dat Defensie goederen afneemt waarvoor de leverancier zijn input importeert uit het buitenland, in dat geval zijn de invoerprijzen van toepassing. Wanneer het gaat om goederen die uit Nederland komen, zijn de afzetprijzen binnenland van toepassing. De verbruiksprijzen zijn een mix van deze twee. Om gemiddeld goed uit te komen, wordt voor de PDI en PDE met verbruiksprijzen gewerkt. In de verbruiksprijs is ook de invoerprijs verwerkt, en daarmee ook impliciet een wisselkoerseffect.

Van elke factuur is bekend aan welke leverancier is betaald. Voor alle Nederlandse leveranciers is in het Algemeen Bedrijven Register (ABR) informatie beschikbaar over de Standaard Bedrijfsindeling (SBI), ook wel de hoofdactiviteit, van de leverancier.

Methode
Overige betalingen worden gekoppeld aan een bestaande index. Afhankelijk van het type uitgave, de leverancier en het land van de leverancier, kan de best passende index gekozen worden met keuze uit bestaande indices zoals hiervoor beschreven. De zoektocht naar een bijpassende index wordt vergemakkelijkt doordat van een groot deel van de leveranciers een SBI bekend is. Dit geldt voor de Nederlandse leveranciers waarvoor een Kamer van Koophandel nummer bekend is zodat de SBI aangekoppeld kon worden vanuit het ABR. Aan de hand van deze SBI kan dan bepaald worden welke index van toepassing is op deze leverancier. Omdat de aankoop niet in alle gevallen aansluit op de SBI van de leverancier en de bijbehorende index, wordt handmatig nagegaan of deze ‘voorzet prijsindex’ past bij de aankoop.

4.3 Algemene methode

Het algemene idee is om voor alle budgetposities een prijsontwikkeling ten opzichte van het jaar ervoor te bepalen. Vervolgens kan met behulp van de gewichten – die bepaald worden door het bedrag dat is uitgegeven binnen een budgetpositie - per onderdeel van het aggregatieschema een prijsontwikkeling berekend worden. Onderdelen waaraan veel wordt uitgegeven hebben een hoog gewicht en dus meer invloed op de uiteindelijke index.

De defensie-administratie bevat in de jaren 2011 t/m 2022 in totaal 929 budgetposities, die verschillen in omvang. Voor een selectie van de meest invloedrijke budgetposities is de prijsontwikkeling berekend. Voor de overige, niet-invloedrijke budgetposities is de prijsontwikkeling berekend aan de hand van een imputatiemethode. De invloedrijke budgetposities beslaan per jaar minimaal tachtig procent van de defensie-uitgaven en dekken daarnaast minimaal 75 procent van elk onderdeel in het aggregatieschema.

CBS beschikt over gegevens van alle in 2011 tot en met 2022 door Defensie betaalde facturen. Van elke factuur is bekend onder welke budgetpositie deze valt. Op deze manier is inzichtelijk te maken welk bedrag per budgetpositie is uitgegeven en waaraan. Deze facturen kunnen onderdeel zijn van een groot contract met prijsescalatie, maar het kan ook een FMS-betaling zijn, een ander soort contract of een losse factuur, oftewel een betaling zonder contract.

Voor de invloedrijke budgetposities wordt, afhankelijk van de typen betalingen die voorkomen binnen een budgetpositie, één van de drie methoden of een combinatie van methoden ingezet om de prijsontwikkeling te bepalen. Met behulp van een gestandaardiseerde aanpak wordt besloten welke methode wordt ingezet voor welke budgetposities. Het achterliggende idee hierbij is om op een zo objectief mogelijk wijze per budgetpositie te bepalen welk product of dienst centraal staat en welke methode hierbij aansluit.

Wanneer binnen een budgetpositie sprake is van een groot contract met prijsescalatie wordt altijd de berekende prijsontwikkeling op basis van FABK-data ingezet. Ook voor FMS betalingen wordt in alle gevallen een JIC of AIC toegewezen. Indien binnen een budgetpositie geen grote contracten met prijsescalatie of FMS betalingen voorkomen, of deze niet representatief zijn voor de totale uitgaven binnen de budgetpositie, worden bestaande indices ingezet om de prijsontwikkeling te bepalen. Als de uitgaven binnen een budgetpositie niet voldoende homogeen zijn, kan het daarnaast nodig zijn om een budgetpositie verder op te splitsen in clusters. Hiertoe wordt besloten wanneer verschillende typen uitgaven te identificeren vallen met elk een significant aandeel in de budgetpositie. Binnen een cluster kan het voorkomen dat de bijpassende index weer is opgebouwd uit meerdere bestaande indices.

Voor de niet-invloedrijke budgetposities wordt de prijsontwikkeling berekend aan de hand van een imputatiemethode. Hierbij wordt de prijsontwikkeling van vergelijkbare groepen overgenomen die bij elkaar staan in het aggregatieschema.

4.4 Valuta-effecten

Buitenlandse betalingen maken een relatief groot deel uit van de uitgaven van het ministerie van Defensie, vanwege specifieke militaire aankopen op de internationale markt. Voor zover de buitenlandse betalingen in een vreemde valuta zijn gedaan, is de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven gevoelig voor veranderingen in de wisselkoers. Valuta-effecten horen tot uiting te komen in een prijsindex, ze beïnvloeden immers direct de prijs van een product. 

In het geval van een prijsindex die wordt berekend op basis van prijspaartjes, voldoet het om de uitgaven om te rekenen naar euro’s en deze voor een paartje direct met elkaar te vergelijken. Daar zit dan immers ook de verandering in wisselkoers in. 

4.4.1 Direct en indirect valuta-effect

Doordat de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven echter wordt bepaald door het koppelen van bestaande indices moet er nog een extra stap worden gezet om de valutaeffecten hierin correct mee te nemen. Voor de betalingen in vreemde valuta (niet-euro’s) geldt dat deze een jaar later duurder dan wel goedkoper kunnen zijn geworden door een verandering in wisselkoers van de betreffende valuta ten opzichte van de euro. Deze verandering in wisselkoers moet in het geval van een betaling aan een leverancier in vreemde valuta nog worden toegevoegd aan de prijsontwikkeling volgens de bestaande index. Dan is sprake van een zogenaamd ‘direct valuta-effect’. 

Wanneer de prijsontwikkeling van een budgetpositie grotendeels bepaald wordt door een PPI (producentenprijsindex), is dit echter niet nodig. Dit is omdat voor de PPI’s gebruik gemaakt wordt van verbruiksprijzen, waarin wisselkoerseffecten impliciet al zijn meegenomen. Hier is sprake van een ‘indirect valuta-effect’.

4.4.2 Valutatermijncontracten

Defensie koopt bij grote verplichtingen (boven 5 miljoen euro) vaak het valutarisico af middels het aangaan van een termijncontract. Door het inzetten van dit financiële beheermiddel wordt voor deze verplichtingen een valuta-effect vermeden. Voor de betalingen binnen deze contracten hoeft dus geen wisselkoerseffect opgenomen te worden. Van Defensie is informatie ontvangen waarmee deze contracten gemarkeerd zijn.

4.5 Berekenen prijsindex

Op het laagste niveau in het aggregatieschema wordt de prijsontwikkeling berekend door een zogeheten Paasche index. Een Paasche index berekent de gewichten voor de uitgaven als het waarde-aandeel van het product of de dienst in de verslagperiode (het jaar waarover de index berekend wordt). Ter vergelijking, een andere gebruikelijke prijsindex is de Laspeyres index, deze berekent de gewichten als het waarde-aandeel in de referentieperiode (vaak het voorgaande jaar). Vaak zijn de gewichten van het voorgaande jaar de enige data die beschikbaar zijn, in het geval van de PDI en de PDE is het echter andersom: alleen de gewichten in het verslagjaar zijn bekend. Om te komen tot een reeks indices voor de jaren 2011 tot en met 2022 wordt in de berekening van de Paasche index elk jaar de basis verlegd. Op die manier wordt een kettingindex verkregen, en kan elk jaar het mandje van de uitgaven van Defensie worden aangepast alsook de gewichten daarvan.