1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Alle sectoren van de economie hebben in de loop der tijd te maken met de gevolgen van geldontwaarding, ofwel inflatie. Dat geldt ook voor ministeries. Om te voorkomen dat zij hun overheidstaken niet volledig kunnen uitvoeren, kunnen zij jaarlijks worden gecompenseerd voor prijsstijgingen.

Prijscompensatie voor het ministerie van Defensie

Het ministerie van Defensie kan, net als andere departementen, worden gecompenseerd voor de prijsontwikkeling van de uitgaven aan goederen en diensten. Het kabinet beslist daarvoor elk voorjaar over het wel of niet uitkeren van de prijsbijstelling aan departementen. De hoogte van de prijsbijstelling is afhankelijk van de raming van het CPB.

Het CPB publiceert in het Centraal Economisch Plan de geraamde prijsontwikkelingen van de overheidsuitgaven voor het lopende jaar. Deze prijsontwikkelingen worden geraamd met behulp van het Saffier 3.0 - model. In dit model worden de geraamde prijsontwikkelingen vooral gebaseerd op de kosten van arbeid, kapitaal en invoer. Voor deze raming worden onder meer reguliere CBS-cijfers over de ontwikkeling van de overheidsuitgaven gebruikt.

In het kader van de jaarlijkse prijscompensatie-cyclus spelen de Index Materiële Overheidsconsumptie (IMOC) en de Index Bruto Overheidsinvesteringen (IBOI) een belangrijke rol. De CPB-raming van IMOC wordt gebruikt voor prijscompensatie voor uitgaven aan goederen en diensten (met uitzondering van investeringsgoederen). De CPB-raming van IBOI wordt gebruikt voor prijscompensatie van investeringsuitgaven.

Ook het CBS publiceert regulier een IMOC- en een IBOI-cijfer, waarmee de prijsontwikkeling van de overheidsuitgaven wordt beschreven. Dat zijn, in tegenstelling tot de CPB-cijfers, realisatiegegevens, oftewel cijfers over het verleden. Na een eerste, voorlopig cijfer over een periode worden deze IMOC en IBOI door het CBS later nog een keer bijgesteld op basis van nieuwe informatie over het verleden. Het ministerie van Financiën gebruikt de voorlopige uitkomsten en niet de definitieve CBS-cijfers voor aanpassing in de prijscompensatie.

Bron: CPB, 2021

Alle overheidsinstanties verschillen in hun type uitgaven. Daarom zullen IMOC en IBOI voor sommige ministeries een betere benadering zijn van de ’echte’ inflatie dan voor andere ministeries. De meeste ministeries hebben voornamelijk te maken met apparaatsuitgaven. Dit zijn uitgaven voor personeel en materieel voor het primaire proces (beleid) en voor de ondersteuning van het primaire proces (de bedrijfsvoering). Alle overige – niet aan het primaire proces gerelateerde – uitgaven zijn programma-uitgaven. Het ministerie van Defensie heeft meer dan andere departementen te maken met dergelijke programma-uitgaven. Denk hierbij vooral aan investeringen in, en exploitatiekosten van, militair materieel. Dit soort uitgaven is dermate specifiek dat de standaard prijscompensatie op basis van IMOC en IBOI mogelijk niet de meest geschikte methode is voor dit ministerie.

Om deze reden heeft zij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd om, als onafhankelijke partij, een defensie-specifieke prijsindex te ontwikkelen. Hiertoe heeft het CBS in 2017 voor de eerste keer een indexcijfer voor de investeringen en exploitatie van Defensie berekend. Dat ging om de periode 2011 tot en met 2015. Dit onderzoek is daarna herhaald met een oplevering in 2019, waarbij de uitgaven in 2016 en 2017 aan de reeks zijn toegevoegd, samen met enkele methodologische verbeteringen en een eenmalig extra onderzoek naar de wisselkoerseffecten. Dit huidige rapport beschrijft de methode voor het berekenen van deze prijsindices en de bijbehorende resultaten voor de uitgaven van 2011 tot en met 2022, een uitbreiding van de indexreeksen met vijf verslagjaren.

Het eventueel gebruik van de resultaten van dit onderzoek in besluitvorming over de jaarlijkse prijscompensatie voor het ministerie van Defensie vormde geen onderdeel van dit onderzoek.

1.2 Inhoud rapport

In het volgende hoofdstuk wordt de context van de defensie-uitgaven besproken; waar geeft Defensie geld aan uit en hoe verhouden deze uitgaven zich tot die van andere overheidsinstanties? In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader geschetst: wat is een prijsindex en hoe kan een Defensie-prijsindex worden berekend? In hoofdstuk 4 wordt de gebruikte methodiek om te komen tot een Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE) en een Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) toegelicht. De uitkomsten worden beschreven in hoofdstuk 5.