Prijsindices voor de uitgaven van het ministerie van Defensie, 2011-2022

1.1 Aanleiding

Alle sectoren van de economie hebben in de loop der tijd te maken met de gevolgen van geldontwaarding, ofwel inflatie. Dat geldt ook voor ministeries. Om te voorkomen dat zij hun overheidstaken niet volledig kunnen uitvoeren, kunnen zij jaarlijks worden gecompenseerd voor prijsstijgingen.

Alle overheidsinstanties verschillen in hun type uitgaven. Daarom zullen IMOC en IBOI voor sommige ministeries een betere benadering zijn van de ’echte’ inflatie dan voor andere ministeries. De meeste ministeries hebben voornamelijk te maken met apparaatsuitgaven. Dit zijn uitgaven voor personeel en materieel voor het primaire proces (beleid) en voor de ondersteuning van het primaire proces (de bedrijfsvoering). Alle overige – niet aan het primaire proces gerelateerde – uitgaven zijn programma-uitgaven. Het ministerie van Defensie heeft meer dan andere departementen te maken met dergelijke programma-uitgaven. Denk hierbij vooral aan investeringen in, en exploitatiekosten van, militair materieel. Dit soort uitgaven is dermate specifiek dat de standaard prijscompensatie op basis van IMOC en IBOI mogelijk niet de meest geschikte methode is voor dit ministerie.

Om deze reden heeft zij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd om, als onafhankelijke partij, een defensie-specifieke prijsindex te ontwikkelen. Hiertoe heeft het CBS in 2017 voor de eerste keer een indexcijfer voor de investeringen en exploitatie van Defensie berekend. Dat ging om de periode 2011 tot en met 2015. Dit onderzoek is daarna herhaald met een oplevering in 2019, waarbij de uitgaven in 2016 en 2017 aan de reeks zijn toegevoegd, samen met enkele methodologische verbeteringen en een eenmalig extra onderzoek naar de wisselkoerseffecten. Dit huidige rapport beschrijft de methode voor het berekenen van deze prijsindices en de bijbehorende resultaten voor de uitgaven van 2011 tot en met 2022, een uitbreiding van de indexreeksen met vijf verslagjaren.

Het eventueel gebruik van de resultaten van dit onderzoek in besluitvorming over de jaarlijkse prijscompensatie voor het ministerie van Defensie vormde geen onderdeel van dit onderzoek.

1.2 Inhoud rapport

In het volgende hoofdstuk wordt de context van de defensie-uitgaven besproken; waar geeft Defensie geld aan uit en hoe verhouden deze uitgaven zich tot die van andere overheidsinstanties? In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader geschetst: wat is een prijsindex en hoe kan een Defensie-prijsindex worden berekend? In hoofdstuk 4 wordt de gebruikte methodiek om te komen tot een Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE) en een Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) toegelicht. De uitkomsten worden beschreven in hoofdstuk 5.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op wat defensie-specifieke uitgaven zijn en welke kenmerken de markt heeft waarop Defensie zijn aankopen doet. Bestedingen van het ministerie van Defensie vinden deels plaats op de internationale defensiemarkt. Deze markt heeft specifieke kenmerken en wijkt daarmee (gedeeltelijk) af van de markt waarop de andere ministeries hun aankopen doen.

2.1 Defensie-specifieke uitgaven

Een deel van de bestedingen van het ministerie van Defensie vindt plaats op de internationale defensiemarkt. Het gaat hierbij om inkoop, onderhoud en verbetering van materieel, wapensystemen en de bijbehorende software, de training van personeel, oefenkosten en dergelijke. Een aanzienlijk deel van het defensiebudget wordt daarnaast besteed op de civiele markt. Denk hierbij aan inkoop van voedsel, kleding, algemene machines en –gereedschap, vastgoed en adviesdiensten. Het onderscheid is niet altijd even strikt. Sommige transportkosten betreffen vervoer van tanks met een C-130, andere betreffen reguliere pakketdiensten. Telefoon- en internetdiensten in Nederland worden op de Nederlandse markt afgenomen, maar satellietcommunicatie voor maritieme doeleinden wordt internationaal ingekocht. Sommige brandstoffen worden in Nederland gekocht voor Nederlandse brandstofprijzen, andere op de internationale markt. De investerings- en consumptie uitgaven van het ministerie van Defensie kunnen grofweg worden opgedeeld in twee bestedingscategorieën: militaire en niet-militaire. Het is met name in de militaire bestedingen dat het uitgavenpatroon van Defensie afwijkt van andere departementen. Ten opzichte van andere departementen zijn de bestedingen aan militaire goederen en diensten uniek: alleen Defensie koopt dergelijke producten. Deze ‘defensie-specifieke uitgaven’ worden besteed op een specialistische, wereldwijde markt. Deze markt wordt gekenmerkt door: 

• een klein aantal specialistische leveranciers
• hoge instapkosten
• niet-competitieve contracten
• voortdurende vraag naar hogere productkwaliteit en meer technologie
• één nationale koper (het ministerie van Defensie)
• wijzigende ‘spelregels’ door overheidsbeleid of andere politieke afwegingen
• een relatief constante vraag

Bron: Jones & Woodhill, 2010

Bron: Ministerie van Defensie, 2022

Prijsonderhandeling

De ruimte voor het ministerie van Defensie voor prijsonderhandeling hangt deels samen met het internationale speelveld en de wet- en regelgeving. Hierin spelen de Verenigde Staten (VS) een belangrijke rol. Veel defensiematerieel komt vanuit de VS. Gezamenlijk gebruik van dezelfde militaire uitrusting kan om politieke, militaire en/of economische motieven gebeuren. Het gaat hierbij niet alleen om inkoop van wapens of voertuigen, maar bijvoorbeeld ook om onderhoudscontracten en het trainen van militair personeel.  Ongeveer 5 procent van de uitgaven van het ministerie van Defensie gaat via ‘Foreign Military Sales’ (FMS). Dat is een programma van de Amerikaanse overheid, waarin internationale partners en organisaties kunnen participeren om militaire uitgaven te doen in de VS. De (prijs)voorwaarden worden hierbij centraal gecoördineerd, waardoor de ruimte voor onderhandeling voor de afzonderlijke deelnemende partijen beperkt is. Dit in tegenstelling tot ‘Direct Commercial Sales’ (DCS), waarbij een individuele afnemende partij, bijvoorbeeld het Nederlandse ministerie van Defensie, meer invloed kan uitoefenen op de prijsafspraken (USDD, 2017). Ook via de NAVO begeeft Nederland zich op een internationaal speelveld. Zo participeert Nederland internationaal in oefenterreinen en gezamenlijke inkoop van defensie-specifiek materieel, zoals de NH-90 helikopter. De prijsafspraken voor dergelijke uitgaven vinden ook centraal plaats.

2.2 Defensie-specifieke inflatie

De genoemde bijzondere marktomstandigheden maken dat verondersteld wordt dat de prijzen van defensie-specifieke goederen en diensten aan een inflatiedruk onderhevig zijn die niet wordt ondervangen in standaard indicatoren als IMOC en IBOI. Dit effect wordt vaak de defensie-specifieke inflatie (DSI) genoemd. Nederland is niet het enige land waar het vermoeden bestaat van een boven-inflatoire prijsstijging van de defensie-uitgaven. Ook in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Canada, Zweden en Noorwegen is onderzoek verricht naar DSI. In de Verenigde Staten (VS) wordt hiermee rekening gehouden bij het schatten van de toekomstige defensie-uitgaven. Op het Canadese ministerie van Defensie worden jaarlijks de prijsveranderingen van de defensie-uitgaven voor het huidige en de komende vijf jaar berekend. In Zweden wordt de DSI berekend om het Zweedse ministerie van Defensie jaarlijks te compenseren voor inflatie. Noorwegen schat DSI op basis van de verandering in kosten per eenheid of activiteit, dus de kostenverandering per eenheid output. Hierbij wordt gebruik gemaakt van financiële administratieve data en activiteitendata. De activiteitendata bevat de activiteit van onder andere grote wapensystemen in uren en dagen. In het Verenigd Koninkrijk (VK), ten slotte, wordt DSI berekend door het ministerie van Defensie, in het bijzonder door een afdeling die ook verantwoordelijk is voor het geven van advies over het gebruik van indexatie binnen contracten. Dit doet zij sinds het financiële jaar 2009/2010. Deze statistiek wordt door het ministerie van Defensie onder meer gebruikt bij het budgetteren en voor begrotingsonderhandelingen met het ministerie van Financiën (HM Treasury). In een eerdere fase van het onderzoek voor het ministerie van Defensie is geconstateerd dat het model van het VK het beste aansluit bij de ambitie van het ministerie van Defensie in Nederland, namelijk het berekenen van de prijsontwikkeling van de reeds gerealiseerde defensie-uitgaven. Deze methode is beschreven in Estimating Defence Inflation van Jones en Woodhill (2010). Voor een volledig begrip van deze methode is uitgebreid contact geweest met het ministerie van Defensie van het VK, waar deze methode is ontwikkeld. De daar gehanteerde methode voor het berekenen van defensie-specifieke inflatie fungeert als belangrijk voorbeeld voor het huidige onderzoek.

In het vorige hoofdstuk werd ingegaan op de markt waarin het ministerie van Defensie zijn aankopen doet. Dit is de context waarbinnen een Defensie-specifieke prijsindex beschouwd moet worden. Voor we verder ingaan op de berekening van deze index, wordt eerst de theorie besproken. Wat is een prijsindex precies? Hoe is een prijsindex opgebouwd? Hoe kunnen prijsindices berekend worden?

3.1 Defensie-specifieke prijsindex

Prijsindices worden gebruikt om prijsveranderingen over de tijd weer te geven. Ze worden berekend voor een specifiek ‘mandje’ van goederen en/of diensten. Zo gebruikt de consumentenprijsindex (CPI) bijvoorbeeld een mandje van goederen en diensten die typerend zijn voor de gebruikelijke uitgaven van huishoudens. Als de waarde van een valuta-eenheid met betrekking tot een bepaald mandje over de tijd afneemt, is er sprake van inflatie. De prijsindex geeft de gemiddelde prijsverandering (over alle producten en/of diensten in het mandje) ten opzichte van een basisjaar.

De opdracht voor het CBS was het ontwikkelen van een index voor de uitgaven van het ministerie van Defensie, ofwel het ‘mandje’ van Defensie. Inflatie van het specifieke ‘mandje’ van Defensie wordt ook wel defensie-specifieke inflatie (DSI) genoemd. DSI kan in beeld worden gebracht met een Defensie-specifieke prijsindex (DsPI). 

De uitgaven van Defensie kunnen grofweg worden ingedeeld in formatie (arbeid), investeringen (in bijvoorbeeld schepen of straaljagers) en exploitatie (bijvoorbeeld huisvesting, voeding, brandstof of schoonmaakdiensten). De Index Bruto Overheidsinvesteringen (IBOI) en de Index Materiële Overheidsconsumptie (IMOC) gaan over de exploitatie en investeringen van de overheid en formatie is hierin niet opgenomen. In overeenstemming hiermee is de formatie bij het berekenen van een prijsindex voor Defensie buiten beschouwing gelaten. Het CBS heeft daarom geen volledige Defensie-specifieke prijsindex berekend, maar twee individuele indices voor de investeringen en exploitatie van Defensie, de Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) en de Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE).

3.2 Inputindex

In theorie is het mogelijk om van zowel de input als de output de prijsontwikkeling te meten. In de scheepsbouw kan bijvoorbeeld naast de input (prijzen van staal, arbeid etc.), ook de output (prijs van een schip) gebruikt worden om de prijsontwikkeling te berekenen. De output van Defensie is eenvoudig gezegd vrede en veiligheid. Een eenheid hiervan is heel moeilijk te definiëren. Daarnaast zijn vrede en veiligheid geen marktgoederen, wat het meten van de ‘prijs’ ook heel lastig maakt. Voor Defensie betreft de input de producten, diensten, investeringen en arbeid die ingezet worden om de taken van Defensie uit te kunnen voeren. Denk bijvoorbeeld aan wapens, voertuigen en militairen. Deze eenheden kunnen wel eenduidig gedefinieerd worden. De berekende prijsindex is om deze reden gedefinieerd als een inputindex en sluit bovendien aan op het inkoopproces.

3.3 Aggregatie en gewichten

Het mandje met goederen en diensten geeft weer welke producten in de index meegenomen worden. Niet ieder product is echter van even groot belang. De prijsontwikkelingen van goederen en/of diensten waaraan meer euro’s zijn uitgegeven moeten meer ‘gewicht’ krijgen in de index. De gewichten van goederen en diensten worden bepaald op basis van hun aandeel in de totale uitgaven. 

Al deze uitgaven kunnen worden ingedeeld in groepen met dezelfde soort uitgaven. In het geval van Defensie kunnen bijvoorbeeld investeringen in wapensystemen onderverdeeld worden naar investeringen in land-, zee- en luchtwapens. Voor zowel de investeringen als de exploitatie zijn de uitgaven hiërarchisch gegroepeerd volgens een aggregatieschema. Van elke groep op het meest gedetailleerde niveau in dit schema wordt een prijsindex bepaald. Vervolgens worden deze indices gecombineerd om een prijsindex voor de groepen op de hogere niveaus te berekenen. Bij deze berekening wordt dus ook rekening gehouden met het bedrag dat besteed is per groep, ofwel het ‘gewicht’ van elk onderdeel in het aggregatieschema.

Van belang is dat alle goederen of diensten binnen een onderdeel op het meest gedetailleerde niveau van het aggregatieschema voldoende homogeen zijn. Het gaat hierbij om homogeniteit in twee opzichten. De goederen en diensten binnen een onderdeel van het schema, moeten vergelijkbaar zijn wat betreft type (bijvoorbeeld kanonnen bij kanonnen of voertuigen bij voertuigen), maar ook wat betreft de prijsontwikkeling. Naast het theoretische belang van een aggregatieschema met homogene groepen van goederen en diensten, biedt het aggregatieschema ook meer inzicht in de defensie-specifieke prijsontwikkeling. Het berekenen van indices voor verschillende subgroepen van uitgaven heeft namelijk als voordeel dat er ‘onder de motorkap’ kan worden gekeken om meer inzicht te krijgen in hoe de totale index is opgebouwd.

3.4 Berekenen van een prijsindex

Er zijn verschillende methoden om een prijsindex te berekenen. Vaak komen deze methoden in grote lijnen overeen: op het laagste niveau in het aggregatieschema worden prijsveranderingen van goederen of diensten gemeten, en deze prijsveranderingen worden vervolgens geaggregeerd om tot een totale prijsindex te komen. De verschillen tussen prijsindexmethoden zijn vaak te vinden in het meten van deze prijsveranderingen op het laagste niveau en de manier waarop de prijsveranderingen worden geaggregeerd.  In hoofdstuk 4 wordt dieper ingegaan op de manier waarop de prijsveranderingen van de PDI en PDE zijn geaggregeerd.

Bij het berekenen van de prijsverandering op het laagste niveau worden meestal de prijzen van goederen of diensten vergeleken met de prijs van dezelfde goederen of diensten een jaar eerder. Om de prijsontwikkeling van het mandje van Defensie te kunnen bepalen, zou dus idealiter de stukprijs van alle door Defensie gekochte goederen en diensten vergeleken moeten worden met de prijs in een voorgaand jaar. Dit zijn zogenoemde prijspaartjes. In het geval van Defensie spelen hierbij echter twee problemen.

Allereerst is het belangrijk dat het gaat om de prijsontwikkeling van onveranderde goederen of diensten en niet de veranderingen in prijs als gevolg van verandering in de kwaliteit van een product. Het ligt immers voor de hand dat een beter product ook meer geld kost. De goederen en diensten die Defensie aankoopt zijn echter aan verandering onderhevig. Er zijn methoden om voor deze kwaliteitsverandering te corrigeren, maar dan moet de kwaliteitsverandering wel meetbaar zijn. Er is uit de defensie-administratie niet eenvoudig op te maken in hoeverre de kwaliteit van gekochte producten en goederen door de tijd heen is veranderd. We weten dus niet in hoeverre bijvoorbeeld een wapensysteem dat in het ene jaar is gekocht kwalitatief vergelijkbaar is met een wapensysteem dat in een daarop volgend jaar is aangeschaft.

Het tweede probleem is dat het voor slechts een heel klein deel van de defensie-uitgaven mogelijk is om prijspaartjes te maken. Met andere woorden: de stukprijs van goederen en diensten in twee opeenvolgende jaren is bijna nooit beschikbaar.

Om deze redenen zijn alternatieve methoden ontwikkeld om de prijsverandering van de door Defensie aangeschafte goederen en diensten op het laagste niveau te bepalen. Deze methoden worden in hoofdstuk 4 beschreven.

Het CBS heeft voor de investeringen en exploitatie van Defensie een prijsontwikkeling berekend. Dit is niet gebeurd, zoals gebruikelijk bij prijsindices, aan de hand van zogenaamde prijspaartjes: de vergelijking van de prijs van onveranderde goederen of diensten. Voor het berekenen van de Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) en de Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE) zijn specifiek op de defensie-uitgaven toegesneden methoden ontwikkeld. Voor verschillende typen uitgaven binnen de defensie-uitgaven is een specifieke methode toegepast. Deze methoden worden in dit hoofdstuk besproken.

4.1 Aggregatieschema

Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven vormt het aggregatieschema de basis voor het samenstellen van de PDI en PDE. Het is belangrijk dat de uitgaven van Defensie eenvoudig en op een logische manier te koppelen zijn aan het aggregatieschema. In de praktijk betekent dit dat bestaande rubriceringen binnen de defensie-administratie gebruikt worden om het aggregatieschema samen te stellen. Dit heeft daarnaast als voordeel dat het aggregatieschema herkenbaar is voor Defensie.

De bestaande rubriceringen die hiervoor gebruikt zijn, zijn de zogenaamde ‘budgetpositiegroepen’ en ‘budgetposities’. Budgetpositiegroepen zijn een groepering naar producttype. Meerdere artikelen kunnen onder één budgetpositiegroep vallen. Voorbeelden van budgetpositiegroepen zijn: huisvesting en infrastructuur, informatievoorziening, investeringen groot materieel en instandhouding. De budgetpositiegroepen zijn verder onderverdeeld naar budgetposities. Zo vallen onder de budgetpositiegroep ‘Instandhouding’ de budgetposities ‘Boxer’, ‘Bushmaster’ en ‘F-16’. Alle budgetpositiegroepen en de bijbehorende budgetposities zijn toebedeeld aan een onderdeel in het aggregatieschema.

Op het tweede niveau is voornamelijk de indeling van de budgetpositiegroep aangehouden en in een aantal gevallen zijn budgetpositiegroepen samengevoegd. Op het meest gedetailleerde niveau zijn de budgetposities die toebehoren aan de budgetpositiegroepen gegroepeerd naar homogene groepen. De beslissingen over de indeling van budgetposities zijn in samenwerking met Defensie gemaakt. Dit heeft als voordeel dat het aggregatieschema herkenbaar is voor Defensie.

De figuren hieronder geven de aggregatieschema’s voor investeringen en exploitatie weer.

4.2 Typen betalingen

Zoals in het vorige hoofdstuk benoemd, is het niet mogelijk om de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven middels prijspaartjes te berekenen. Voor het bepalen van de prijsontwikkeling van de budgetposities zijn daarom drie alternatieve methoden ontwikkeld en toegepast:

• Voor grote contracten met een vooraf afgesproken ‘prijsescalatie’ is op basis van data van het Financieel Administratie en Beheerkantoor (FABK) van Defensie de betaalde escalatie per jaar berekend.
• Voor de betalingen vanuit contracten via de Foreign Military Sale (FMS) zijn bestaande militaire indices uit de Verenigde Staten ingezet.
• Voor de overige betalingen - losse facturen, kleine contracten en grote contracten zonder escalatie – is een methode ontwikkeld waarmee de prijsontwikkeling wordt berekend op basis van het inzetten van bestaande indices.

Deze verschillende typen uitgaven en de bijbehorende methoden zullen nu nader worden toegelicht.

4.2.1 Grote contracten met prijsescalatie

In de periode 2011–2017 heeft Defensie 79 contracten (groter dan 500.000 euro) gehad waarin afspraken gemaakt zijn om de leverancier te compenseren voor prijsstijgingen. Deze contracten worden aangeduid als grote contracten met prijsescalatie. De prijsafspraak betreft een formule op basis waarvan de prijsontwikkeling wordt berekend. Deze formules bestaan uit verschillende indices en gewichten, en zijn daarmee op zichzelf een samengestelde index voor het betreffende contract. Indices die veel voorkomen in deze contracten zijn bijvoorbeeld de loonkostenindex (in verschillende landen) en de staalindex. De leveranciers worden vervolgens gecompenseerd voor de prijsontwikkeling op basis van deze formules. Voordat Defensie overgaat tot uitkering van deze compensatie, ook wel prijsescalatie genoemd, wordt nagerekend of de in rekening gebrachte compensatie overeenkomt met de afgesproken prijsescalatie in het contract. Deze berekening, alsook de betaling, wordt uitgevoerd door het betalingskantoor van Defensie (FABK).

Data
Voor het berekenen van de daadwerkelijk betaalde prijsontwikkeling van de contracten met prijsafspraken in de periode 2011-2017, heeft het CBS data aangeleverd gekregen van FABK. Deze data betreffen per zogenaamde milestone de betaling van de hoofdsom van het contract en de prijsescalatie die daarover is betaald. Een milestone is een moment waarop de leverancier iets oplevert aan Defensie, er staat op dat moment dus daadwerkelijk een goed of dienst tegenover waarvoor een definitieve betaling wordt gedaan. Op basis van deze data kan per contract, en per jaar, precies worden berekend welk deel van de betaalde prijs inflatie betreft.

Methode
Het algemene idee om per jaar de zogeheten prijsescalatie te berekenen, is dat allereerst per contract voor elk jaar gekeken wordt welke milestones er in dat jaar vallen. Vervolgens zijn voor die milestones de bijbehorende hoofd- en escalatiebedragen opgehaald en gesommeerd. Hiermee kan per jaar berekend worden wat het procentuele aandeel van de escalatie in de totaaluitgaven in dat jaar bedraagt. Tot slot wordt hieruit de groeivoet van het escalatiepercentage van jaar op jaar afgeleid. Dit escalatiepercentage is dan de indexering voor de desbetreffende uitgaven.

Door wijzigingen in de administratie bij het ministerie van Defensie is het vanaf verslagjaar 2018 niet meer mogelijk gebleken om deze werkwijze voor grote contracten met prijsescalatie voort te zetten. Dit heeft als gevolg dat grote contracten in het vervolg zijn behandeld op dezelfde manier als de categorie ‘overige betalingen’.

4.2.2 FMS betalingen

Een Foreign Military Sale (FMS) betaling betreft een betaling voor een aankoop van Amerikaanse goederen en diensten via het FMS-programma van het ministerie van Defensie in de Verenigde Staten. FMS is een beleidsprogramma van de Amerikaanse overheid voor overdracht van defensie-artikelen, diensten en training aan het buitenland en internationale organisaties met als doel het versterken van de Amerikaanse veiligheid en het bevorderen van de wereldvrede. De afzonderlijke FMS-programma’s worden gefinancierd door de buitenlandse kopers of door de Amerikaanse overheid gesponsorde hulpprogramma’s. De Defense Security Cooperation Agency (DSCA) beheert het FMS-programma voor het Amerikaanse ministerie van Defensie. Ook het Nederlandse ministerie van Defensie doet aankopen via dit FMS-programma.

Data
De prijsontwikkeling van de FMS-uitgaven wordt bepaald aan de hand van gedetailleerde militaire indices uit de VS. Het betreft indices uit verschillende reeksen met betrekking tot de Army en Navy uit de Joint Inflation Calculator (JIC), en reeksen met betrekking tot de Airforce uit de Airforce Inflation Calculator (AIC). De JIC is opgesteld door de Naval Center for Cost Analysis (NCCA) en de AIC door de Secretary of the Air Force for Cost and Economics (SAF/FMC). Ze zijn ontwikkeld om de Amerikaanse landmacht, marine en luchtmacht met één document van indices te voorzien die gebruikt worden om een schatting te maken van toekomstige kosten en budgetplannen.

De indices in de JIC en de AIC zijn ontwikkeld op basis van informatie van de Office of the Secretary of Defense (OSD). De OSD publiceert jaarlijks de Inflation Guidance met inflatiegegevens van vijf basis kostenelementen, namelijk aankopen, brandstof, medische kosten, militaire lonen en civiele lonen. De indices van deze elementen zijn opgenomen in de JIC en de AIC en daarnaast zijn voor verschillende specifieke militaire kostenposten (bijvoorbeeld gebruik en onderhoud, aankoop van vliegtuigen, aankoop raketten en aankoop van munitie) ook indices opgenomen. Deze indices zijn een mix van de basis kostenelementen waarover inflatiegegevens bekend zijn. Deze mix varieert per specifieke kostenpost. Zo kan bijvoorbeeld de mate waarin de prijsontwikkeling van brandstof of loonkosten is meegenomen in de index verschillen per kostenpost.

Methode
De FMS betalingen worden aan een JIC of AIC index gekoppeld op basis van (beschrijvende) informatie uit de defensie-administratie en informatie uit de VS over militaire kostenposten en de JIC en AIC indices. Met behulp van deze indices kan de prijsontwikkeling van de FMS-aankopen bepaald worden. Deze koppeling van bestaande JIC en AIC indices aan betalingen is vergelijkbaar met de methode voor overige betalingen waar in de volgende paragraaf verder op ingegaan wordt.

4.2.3 Overige betalingen

De overige betalingen hebben veruit het grootste aandeel in de defensie-uitgaven (88 procent van de totale uitgaven in 2011 t/m 2017 en ruim boven de negentig procent in 2018 t/m 2022 vanwege wegvallen methode grote contracten met prijsescalatie). Deze betalingen bestaan uit losse facturen en betalingen behorende bij overige contracten. Deze overige contracten zijn contracten waarvoor de betaalde prijsescalatie niet los is opgenomen in de defensie-administratie en een berekening zoals bij grote contracten met prijsescalatie dus niet mogelijk is.

Data
Binnen CBS worden prijsindices berekend voor verschillende terreinen, waarbij valt te denken aan de CPI (consumentenprijsindex), de PPI (producentenprijsindex) en de DPI (dienstenprijsindex). Dit zijn voorbeelden van prijsontwikkelingen op specifieke gebieden die gelden als belangrijke graadmeters van de economie. Deze indexcijfers zijn hoofdcijfers en worden opgebouwd uit veel onderliggende onderdelen, met allemaal hun eigen prijsindex en weging. De prijsindices worden gemaakt op basis van verschillende prijswaarneemmethoden. Prijzen worden bij bedrijven opgevraagd, gevonden op internet, berekend op basis van kosteninformatie of er worden hele administraties binnengehaald bij het CBS om prijspaartjes te kunnen maken. Voor bijna alle sectoren van de economie wordt op deze manier prijsinformatie ingewonnen.

De onderliggende onderdelen van de PPI, CPI en DPI zijn ingezet voor het berekenen van de prijsontwikkeling van de overige betalingen. Daarnaast is een aantal loonkosten-indices ingezet. Wanneer relevant zijn buitenlandse varianten van deze indices toegepast. Voor militaire uitgaven zoals tanks en gevechtshelikopters zijn geen bestaande Nederlandse indices beschikbaar. Voor deze uitgaven zijn, net als bij de FMS betalingen, indices uit de JIC en de AIC ingezet.

Bij de PPI is een onderscheid te maken tussen verschillende prijzen: invoerprijzen, afzetprijzen binnenland en verbruiksprijzen. Welke prijs van toepassing is voor het product of de dienst die Defensie afneemt bij de betreffende leverancier, kan per aankoop verschillen. Het is mogelijk dat Defensie goederen afneemt waarvoor de leverancier zijn input importeert uit het buitenland, in dat geval zijn de invoerprijzen van toepassing. Wanneer het gaat om goederen die uit Nederland komen, zijn de afzetprijzen binnenland van toepassing. De verbruiksprijzen zijn een mix van deze twee. Om gemiddeld goed uit te komen, wordt voor de PDI en PDE met verbruiksprijzen gewerkt. In de verbruiksprijs is ook de invoerprijs verwerkt, en daarmee ook impliciet een wisselkoerseffect.

Van elke factuur is bekend aan welke leverancier is betaald. Voor alle Nederlandse leveranciers is in het Algemeen Bedrijven Register (ABR) informatie beschikbaar over de Standaard Bedrijfsindeling (SBI), ook wel de hoofdactiviteit, van de leverancier.

Methode
Overige betalingen worden gekoppeld aan een bestaande index. Afhankelijk van het type uitgave, de leverancier en het land van de leverancier, kan de best passende index gekozen worden met keuze uit bestaande indices zoals hiervoor beschreven. De zoektocht naar een bijpassende index wordt vergemakkelijkt doordat van een groot deel van de leveranciers een SBI bekend is. Dit geldt voor de Nederlandse leveranciers waarvoor een Kamer van Koophandel nummer bekend is zodat de SBI aangekoppeld kon worden vanuit het ABR. Aan de hand van deze SBI kan dan bepaald worden welke index van toepassing is op deze leverancier. Omdat de aankoop niet in alle gevallen aansluit op de SBI van de leverancier en de bijbehorende index, wordt handmatig nagegaan of deze ‘voorzet prijsindex’ past bij de aankoop.

4.3 Algemene methode

Het algemene idee is om voor alle budgetposities een prijsontwikkeling ten opzichte van het jaar ervoor te bepalen. Vervolgens kan met behulp van de gewichten – die bepaald worden door het bedrag dat is uitgegeven binnen een budgetpositie - per onderdeel van het aggregatieschema een prijsontwikkeling berekend worden. Onderdelen waaraan veel wordt uitgegeven hebben een hoog gewicht en dus meer invloed op de uiteindelijke index.

De defensie-administratie bevat in de jaren 2011 t/m 2022 in totaal 929 budgetposities, die verschillen in omvang. Voor een selectie van de meest invloedrijke budgetposities is de prijsontwikkeling berekend. Voor de overige, niet-invloedrijke budgetposities is de prijsontwikkeling berekend aan de hand van een imputatiemethode. De invloedrijke budgetposities beslaan per jaar minimaal tachtig procent van de defensie-uitgaven en dekken daarnaast minimaal 75 procent van elk onderdeel in het aggregatieschema.

CBS beschikt over gegevens van alle in 2011 tot en met 2022 door Defensie betaalde facturen. Van elke factuur is bekend onder welke budgetpositie deze valt. Op deze manier is inzichtelijk te maken welk bedrag per budgetpositie is uitgegeven en waaraan. Deze facturen kunnen onderdeel zijn van een groot contract met prijsescalatie, maar het kan ook een FMS-betaling zijn, een ander soort contract of een losse factuur, oftewel een betaling zonder contract.

Voor de invloedrijke budgetposities wordt, afhankelijk van de typen betalingen die voorkomen binnen een budgetpositie, één van de drie methoden of een combinatie van methoden ingezet om de prijsontwikkeling te bepalen. Met behulp van een gestandaardiseerde aanpak wordt besloten welke methode wordt ingezet voor welke budgetposities. Het achterliggende idee hierbij is om op een zo objectief mogelijk wijze per budgetpositie te bepalen welk product of dienst centraal staat en welke methode hierbij aansluit.

Wanneer binnen een budgetpositie sprake is van een groot contract met prijsescalatie wordt altijd de berekende prijsontwikkeling op basis van FABK-data ingezet. Ook voor FMS betalingen wordt in alle gevallen een JIC of AIC toegewezen. Indien binnen een budgetpositie geen grote contracten met prijsescalatie of FMS betalingen voorkomen, of deze niet representatief zijn voor de totale uitgaven binnen de budgetpositie, worden bestaande indices ingezet om de prijsontwikkeling te bepalen. Als de uitgaven binnen een budgetpositie niet voldoende homogeen zijn, kan het daarnaast nodig zijn om een budgetpositie verder op te splitsen in clusters. Hiertoe wordt besloten wanneer verschillende typen uitgaven te identificeren vallen met elk een significant aandeel in de budgetpositie. Binnen een cluster kan het voorkomen dat de bijpassende index weer is opgebouwd uit meerdere bestaande indices.

Voor de niet-invloedrijke budgetposities wordt de prijsontwikkeling berekend aan de hand van een imputatiemethode. Hierbij wordt de prijsontwikkeling van vergelijkbare groepen overgenomen die bij elkaar staan in het aggregatieschema.

4.4 Valuta-effecten

Buitenlandse betalingen maken een relatief groot deel uit van de uitgaven van het ministerie van Defensie, vanwege specifieke militaire aankopen op de internationale markt. Voor zover de buitenlandse betalingen in een vreemde valuta zijn gedaan, is de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven gevoelig voor veranderingen in de wisselkoers. Valuta-effecten horen tot uiting te komen in een prijsindex, ze beïnvloeden immers direct de prijs van een product. 

In het geval van een prijsindex die wordt berekend op basis van prijspaartjes, voldoet het om de uitgaven om te rekenen naar euro’s en deze voor een paartje direct met elkaar te vergelijken. Daar zit dan immers ook de verandering in wisselkoers in. 

4.4.1 Direct en indirect valuta-effect

Doordat de prijsontwikkeling van de defensie-uitgaven echter wordt bepaald door het koppelen van bestaande indices moet er nog een extra stap worden gezet om de valutaeffecten hierin correct mee te nemen. Voor de betalingen in vreemde valuta (niet-euro’s) geldt dat deze een jaar later duurder dan wel goedkoper kunnen zijn geworden door een verandering in wisselkoers van de betreffende valuta ten opzichte van de euro. Deze verandering in wisselkoers moet in het geval van een betaling aan een leverancier in vreemde valuta nog worden toegevoegd aan de prijsontwikkeling volgens de bestaande index. Dan is sprake van een zogenaamd ‘direct valuta-effect’. 

Wanneer de prijsontwikkeling van een budgetpositie grotendeels bepaald wordt door een PPI (producentenprijsindex), is dit echter niet nodig. Dit is omdat voor de PPI’s gebruik gemaakt wordt van verbruiksprijzen, waarin wisselkoerseffecten impliciet al zijn meegenomen. Hier is sprake van een ‘indirect valuta-effect’.

4.4.2 Valutatermijncontracten

Defensie koopt bij grote verplichtingen (boven 5 miljoen euro) vaak het valutarisico af middels het aangaan van een termijncontract. Door het inzetten van dit financiële beheermiddel wordt voor deze verplichtingen een valuta-effect vermeden. Voor de betalingen binnen deze contracten hoeft dus geen wisselkoerseffect opgenomen te worden. Van Defensie is informatie ontvangen waarmee deze contracten gemarkeerd zijn.

4.5 Berekenen prijsindex

Op het laagste niveau in het aggregatieschema wordt de prijsontwikkeling berekend door een zogeheten Paasche index. Een Paasche index berekent de gewichten voor de uitgaven als het waarde-aandeel van het product of de dienst in de verslagperiode (het jaar waarover de index berekend wordt). Ter vergelijking, een andere gebruikelijke prijsindex is de Laspeyres index, deze berekent de gewichten als het waarde-aandeel in de referentieperiode (vaak het voorgaande jaar). Vaak zijn de gewichten van het voorgaande jaar de enige data die beschikbaar zijn, in het geval van de PDI en de PDE is het echter andersom: alleen de gewichten in het verslagjaar zijn bekend. Om te komen tot een reeks indices voor de jaren 2011 tot en met 2022 wordt in de berekening van de Paasche index elk jaar de basis verlegd. Op die manier wordt een kettingindex verkregen, en kan elk jaar het mandje van de uitgaven van Defensie worden aangepast alsook de gewichten daarvan.

De volledige indexreeksen voor de periode 2010-2022 zijn terug te vinden in de tabel Prijsindices voor de uitgaven van Defensie, 2011-2022.

5.1 Resultaten prijsindices 2011-2022

In grafiek 5.1.1 wordt de ontwikkeling van de Prijsindex Defensie voor Exploitatie-uitgaven (PDE) en de Prijsindex Defensie voor Investeringsuitgaven (PDI) getoond, waarbij het jaar 2010 geldt als basisjaar (index=100). De Defensie prijsindices kennen aan het begin van de reeks een wat grillig verloop, met zelf wat kleine dalingen in de periode 2013-2016. Vanaf dat jaar nemen ze over de gehele periode genomen toe, met name de laatste jaren stijgen de indices hard. De PDE stijgt in 2022 zo hard (9 procent) dat deze de PDI voorbij is gegaan.

In de volgende paragrafen wordt de ontwikkeling getoond van de PDE en PDI voor de verschillende onderdelen van het aggregatieschema. Er zal dus op een lager niveau worden gekeken naar de onderliggende reeksen en hun ontwikkelingen en wegingen in het aggregaat.

5.2 Exploitatie, PDE

De uitgaven aan Exploitatie worden onderverdeeld in de hoofdcategorieën Gereedstelling/ Instandhouding, Huisvesting en Infrastructuur en Overige exploitatie. Grafiek 5.2.1 laat zien wat het gemiddeld aandeel is van deze drie posten in de totale exploitatie-uitgaven. Dit geeft een beeld van hoe belangrijk deze onderdelen zijn in de ontwikkeling van de PDE.

Voor de periode 2011–2022 bestaat gemiddeld 41% van de totale uitgaven aan exploitatie uit uitgaven aan gereedstelling en instandhouding. Hieronder vallen de uitgaven voor onder meer het gebruiksklaar maken van materieel (gereedstelling) en de materiële instandhouding van voornamelijk wapensystemen (instandhouding). Deze post heeft samen met de uitgaven aan overige exploitatie (onder andere informatievoorziening en werkplekdiensten) een belangrijke invloed op de ontwikkeling van de PDE. De Overige exploitatie is gemiddeld goed voor 42% van de exploitatie-uitgaven. De uitgaven aan de huisvesting en infrastructuur hebben met gemiddeld 17% het kleinste aandeel in de PDE. Het gaat hier onder meer om de kosten voor facilitaire diensten, verhuizingen en (niet-) planbaar onderhoud.

Grafiek 5.2.2 toont de prijsontwikkeling van deze drie onderdelen van de exploitatie-uitgaven voor de jaren 2010 tot en met 2022. Hierin is te zien dat Gereedstelling/Instandhouding op de laatste twee jaar na de hoogste index kende van de drie reeksen. Vanaf 2021 zaten bij de prijsontwikkelingen bij Huisvesting en Infrastructuur de grootste stijgingen.

Bij gereedstelling hebben de ontwikkelingen van brandstoffen veel invloed op de reeks, net als (in minder mate) de voedingsprijzen. Bij instandhouding ligt de hoofdoorzaak bij de prijsontwikkeling van wapens voor de verschillende militaire onderdelen, waarbij luchtwapens en zeewapens een beduidend sterkere stijging kennen dan landwapens.
De enorme stijgingen bij Huisvesting en Infrastructuur zitten bij de kosten voor het gebruik. Hierbij valt te denken aan de stijgingen van energieprijzen en ook de huren van vastgoed.

5.3 Investeringen, PDI

De investeringsuitgaven worden onderverdeeld naar investeringen in het groot materieel, infrastructuur, informatievoorziening en overige investeringen. Grafiek 5.3.1 laat zien welk aandeel deze vier hoofdcategorieën gemiddeld hebben in de uitgaven van Defensie aan investeringen voor de periode 2010–2022.

Vooral de investeringen in het groot materieel hebben een grote invloed op de PDI. Gemiddeld gaat het hier om ongeveer 70% van de totale investeringsuitgaven. Hiervan wordt het merendeel besteed aan investeringen in de wapensystemen. Ook de investeringen in de infrastructuur zijn met gemiddeld 16% van de investeringsuitgaven relevant. Dit zijn onder meer investeringen in (bedrijfs)panden, inrichting, herhuisvesting en brandveiligheid. De investeringen in informatievoorziening (onder andere IT-applicaties en andere ICT-projecten) en overige investeringen (NAVO investeringen en wetenschappelijk onderzoek) hebben beide met respectievelijk 8 en 6% maar een beperkt aandeel op de PDI. 

Grafiek 5.3.2 toont de prijsontwikkeling van de vier onderdelen van de investeringsuitgaven
voor de jaren 2010 tot en met 2022. Opvallend is dat alle reeksen een opwaarts effect kennen, maar dat de index van Informatievoorziening heel erg achterloopt op de rest. Verder vallen relatief sterke stijgingen in 2022 op bij alle vier de reeksen. Dit wordt mede veroorzaakt door een verhoogd aandeel uitgaven in Amerikaanse dollars, gepaard met een sterke stijging van deze dollar ten opzichte van de Euro. Dit wordt verder toegelicht in de volgende paragraaf.

Van de investeringen in het groot materieel wordt het merendeel besteed aan de investeringen in de wapensystemen van de verschillende onderdelen (Landmacht, Luchtmacht, Marine). In de periode 2011-2017 was het aandeel bij elkaar ongeveer 60%, vanaf 2018 zelfs 70%. Een zeer groot aandeel hadden de investeringen in groot materieel Lucht. Hierin hadden uitgaven aan de F-16 verreweg de grootste bijdrage.

De investeringen in Infrastructuur stegen in 2022 het meest. Het gaat dan om investeringen in vastgoed en uitgaven die getypeerd zijn als grond- weg- en waterbouw (GWW) werkzaamheden. De ontwikkeling van de prijsindex voor Informatievoorziening bleef een stuk stabieler in de periode 2011-2022 dan de overige reeksen. De diensten die hier vooral onder vallen zijn aan minder inflatie onderhevig dan bepaalde eerder benoemde ‘programma-uitgaven’.

5.4 Valuta-effecten

De omvang van het valuta-effect hangt af van twee zaken: 

1. Het aandeel van de totale uitgaven omgerekend naar euro’s dat in vreemde valuta werd voldaan (rekening houdend met afgekochte valutarisico’s); 
2. De ontwikkeling van de desbetreffende wisselkoersen.

De tabel hieronder laat het aandeel vreemde valuta zien voor de investeringsuitgaven en de exploitatie-uitgaven in 2010–2022. Het betreft de uitgaven in vreemde valuta die gevoelig zijn voor veranderingen in de wisselkoers, dus exclusief de uitgaven in Amerikaanse dollars waarvoor het valutarisico is afgekocht. Het gaat jaarlijks gemiddeld om 13 procent van de exploitatie en 12 procent van de investeringen. Ook wordt het aandeel van de betalingen in Amerikaanse dollars (USD) getoond, waar verreweg het grootste deel van de betalingen in vreemde valuta mee worden gedaan. In 2022 werden relatief veel betalingen in vreemde valuta gedaan, met name in USD. Dit zorgde voor meer blootstelling aan eventuele wisselkoerseffecten in dit jaar.

Aandeel uitgaven in vreemde valuta per hoofdreeks, 2011-2022

Voor het wisselkoerseffect is naast het aandeel van de diverse valuta ook de ontwikkeling van de wisselkoersen van belang. De figuur hieronder geeft een overzicht van de dagelijkse koersontwikkeling van de Amerikaanse dollar over de jaren 2010–2022.

Wanneer er sprake is van een negatief wisselkoerseffect heeft dit een dempend of wel neerwaarts effect op de prijsontwikkeling. Daarentegen heeft een positief wisselkoerseffect een opwaartse uitwerking op de prijsontwikkeling.

In 2015 en in 2022 wordt de USD flink duurder ten opzichte van een jaar eerder. Daar is dus een sterk opwaarts valuta-effect op de prijsontwikkelingen

CPB, 2021, Het macromodel van het CPB: Saffier 3.0

Jones D.L. and N.J. Woodhill, 2010, Estimating defence inflation

Ministerie van Defensie, 2023, Verdeling uitgaven Defensie 2022

United States Department of Defence (USDD), 2017, Foreign Military Services – Frequently Asked Questions

Investeringen

Onder investeringen (in duurzame goederen) vallen aankopen van goederen die langer dan een jaar gebruikt gaan worden, veelal militaire goederen. Investeringen worden binnen Defensie onderverdeeld in de volgende onderdelen:

• Groot materieel (Groot)
• Infrastructuur (Infra)
• Informatievoorziening (IV)
• en Overige investeringen (Overig)

Groot materieel

Het onderdeel groot materieel is weer onderverdeeld in:

• Land: Groot materieel voor de landmacht. Bijvoorbeeld de Boxer of de Bushmaster)
• Zee: Groot materieel voor de marine. Bijvoorbeeld de Joint Support Ship (JSS) of patrouilleschepen)
• Lucht: Groot materieel voor de luchtmacht. Bijvoorbeeld een helikopter of een F16)
• Operationele IT: Bijvoorbeeld aankoop van een satellietcommunicatiesysteem.
• Defensie breed: Niet specifiek voor een defensieonderdeel. Bijvoorbeeld aanschaf van auto’s of afstoting van overtollig groot materieel.

Infrastructuur

Hierbij kan men denken aan investeringen in bijvoorbeeld (bedrijfs)panden, inrichting, herhuisvesting of brandveiligheid. Het onderdeel infrastructuur kent geen verdere onderverdeling.

Informatievoorziening

Hierbij gaat het om investeringen in informatievoorziening zoals IT-applicaties en andere ICT projecten.

Overige investeringen

Hieronder vallen bijdrage aan NAVO investeringen en investeringen in wetenschappelijk onderzoek.

Exploitatie

De exploitatie-uitgaven zijn de 'lopende uitgaven' van het ministerie. De exploitatie kan worden onderverdeeld naar:

• Gereedstelling & Instandhouding
• Huisvesting & Infrastructuur
• en Overige exploitatie (Overig)

Gereedstelling & Instandhouding

Dit onderdeel is opgesplitst in Gereedstelling en Instandhouding. Gereedstelling zijn met name kosten om materieel gebruiksklaar te maken en bevat:

• BOSCO: Uitgaven aan brandstof, Olie, Smeermiddelen, Chemicaliën en overige bedrijfsstoffen.
• Civiele taken: kosten voor civiele activiteiten (voeding, materieel, personeel).
• Crisisbeheersing: Nederlandse bijdrage aan gezamenlijke NAVO of EU crisisbeheersingsoperaties.
• Munitie: Uitgaven aan (oefen)munitie.
• Operationeel: Kosten voor verschillende operationele zaken zoals huur van schepen, huur van ligplaatsen in haven en trainingskosten.
• Voeding: Uitgaven aan bijvoorbeeld voeding tijdens oefeningen.

Instandhouding gaat om de materiele instandhouding van voornamelijk wapensystemen en bevat:

• Landwapens: Instandhouding/gebruik van wapensystemen van de landmacht.
• Luchtwapens: Instandhouding/gebruik van wapensystemen van de luchtmacht.
• Zeewapens: Instandhouding/ gebruik van wapensystemen van de marine.
• Overig: Onderhoud (wapen)systemen niet specifiek voor één defensieonderdeel.

Huisvesting & Infrastructuur

Dit onderdeel is onderverdeeld in:

• Gebruik: Kosten voor bijvoorbeeld facilitaire diensten of verhuizingen.
• Onderhoud: Kosten voor planbaar en niet-planbaar onderhoud.
• Publieke Private Samenwerking (PPS): Kosten bij bouw projecten waarbij samengewerkt wordt met bedrijven.
• Overig: Kosten voor bijvoorbeeld schoonmaakdiensten en externe hotel- en vergaderaccommodaties.

Overige exploitatie

• Informatievoorziening: Kosten voor bijvoorbeeld IT-middelen en telecommunicatie. 
• Werkplekdienst: Kosten voor ICT-diensten.
• Overig: Kosten aan bijvoorbeeld dienstreizen, kleding/uitrusting, catering, kantoorartikelen en andere niet (wapen)systeem gebonden artikelen, opleidingen en schadevergoedingen.