2. Data en methode

Dit hoofdstuk beschrijft hoe met de door het CBS ontwikkelde indicator voor het lwoo (voor leerlingen met een laag IQ en leerachterstand) voor vmbo-leerlingen onderwijsscores kunnen worden berekend die hun kansen op onderpresteren uitdrukken. Daarnaast gaat het in op wat voor keuzes gemaakt moeten worden om die scores op te tellen tot een achterstandsscore per samenwerkingsverband, en hoe die tijdens een iteratief proces zijn gemaakt door OCW. Wat de gevolgen van de keuzes zijn, staat in de latere hoofdstukken centraal. 

2.1 Berekening onderwijsscores

OCW beoogt met het lwoo-beleid (op basis van IQ en leerachterstand) leerlingen op het vmbo extra te ondersteunen die onderpresteren als gevolg van ongunstige sociaaleconomische omstandigheden. Oftewel, die minder goed presteren dan zij gezien hun intelligentie zouden kunnen. Voor deze doelgroep overweegt OCW om gebruik te maken van, een aangepaste variant van, de onderwijsachterstandenindicator die het CBS eerder voor het ministerie heeft ontwikkeld voor de verdeling van onderwijsachterstandsmiddelen in het primair onderwijs (po). Hoe de po-indicator is aangepast om hem geschikt te maken voor het lwoo is uitgebreid beschreven in het rapport over de herijking die het CBS eerder op verzoek van OCW heeft uitgevoerd. Een aantal van de belangrijkste bevindingen wordt in onderstaand kader eveneens kort toegelicht. 

2.2 Data onderwijsscores

Voor dit onderzoek zijn de onderwijsscores berekend van leerlingen in leerjaar 3 of 4 op het bekostigde vmbo op 1 oktober 2017, 2018, 2019 en 2020. Er is gekozen om scores voor meerdere jaren te berekenen, om inzicht te kunnen gegeven in de stabiliteit van de uitkomsten over de tijd heen. 

Er is voor ieder peilmoment een bestand samengesteld waarin voor alle leerlingen die op dat moment in de bovenbouw van het vmbo zitten informatie is toegevoegd over de achtergrondkenmerken van hun ouders in de indicator. Zowel de data over onderwijsinschrijvingen als achtergrondkenmerken zijn afkomstig uit het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB). Dit is een stelsel van gepseudonimiseerde microdata uit sociaaleconomische en ruimtelijke statistieken waar het CBS over beschikt. 

Voor de meeste achtergrondkenmerken in de indicator zijn de registraties vrijwel compleet. Uitzondering zijn de opleidingsniveaugegevens; die zijn incompleet voor een substantieel (zo’n 58 procent van de leerlingen heeft ten minste één ouder met een onbekend opleidingsniveau in 2020) en selectief deel van de Nederlandse bevolking. Er is gekozen de ontbrekende gegevens aan te vullen door ze te imputeren (zie kader) en vervolgens de onderwijsscores te berekenen. 

Er zijn ook leerlingen van wie geen onderwijsscore kan worden berekend omdat zij zelf, of minimaal één van hun ouders, niet bekend zijn in de bevolkingsregistratie. In totaal gaat dit om ongeveer 6 procent van alle leerlingen in leerjaar 3 of 4 van het vmbo in 2020. In ongeveer 74 procent van deze gevallen is enkel de vader niet bekend in het BRP. Veelvoorkomende redenen waarom leerlingen zelf niet in de bevolkingsregistratie voorkomen zijn dat zij (al dan niet als asielzoeker) recent in Nederland zijn aangekomen, of in Duitsland of België wonen maar in Nederland naar school gaan. Om voor deze leerlingen toch een onderwijsscore te bepalen, worden opnieuw imputatiemethoden gebruikt. In dit geval worden niet de omgevingskenmerken geïmputeerd, maar de onderwijsscore zelf (zie kader). Na uitvoering van deze imputaties is voor iedere leerling een onderwijsscore bekend.

2.3 Instellingen aggregatieformule

Omdat OCW niet op leerling- maar samenwerkingsverband-niveau bekostigt, moeten de onderwijsscores van individuele leerlingen worden opgeteld tot achterstandsscores per samenwerkingsverband. Bij het opstellen van een aggregatieformule moeten keuzes over verschillende instellingen worden gemaakt. Allereerst moet worden besloten welke leerlingen tot de doelgroep behoren en dus van welke leerlingen de onderwijsscores worden meegeteld. Tellen bijvoorbeeld alleen de leerlingen met de laagste 15 procent, of bijvoorbeeld de laagste 25 procent onderwijsscores mee? Vervolgens moet worden bepaald met welk gewicht de scores van leerlingen in de doelgroep meetellen. Wegen zij allemaal even zwaar mee, of wordt daarin gedifferentieerd? Differentiëren kan bijvoorbeeld door uit te gaan van de afstand tussen de onderwijsscore van een leerling in de doelgroep en de landelijk gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen. Een derde keuze betreft de invoering van een drempel die een samenwerkingsverband moet halen om in aanmerking te komen voor budget. Verder is het de vraag of de scores voor bepaalde regio’s, zoals krimpregio’s of stedelijke gebieden, moeten worden verhoogd zodat zij extra budget ontvangen. En als laatste moet worden besloten of de scores van leerlingen meetellen bij het samenwerkingsverband waarin zij wonen of waarin zij naar school gaan. 

Dit zijn alle vijf beleidskeuzes die OCW moet maken. Een aantal van deze keuzes kon OCW al voorafgaand aan het onderzoek maken, terwijl de impact van een aantal andere keuzes juist tijdens het onderzoek is geïnventariseerd. Hieronder geven we aan over welke instellingen OCW op voorhand al besluiten heeft genomen, en voor welke keuzes verschillende instellingen zijn onderzocht. 

1. Omvang doelgroep:

• Toelichting: Door middel van de afbakening van de doelgroep kan bepaald worden welk deel van de leerlingen met enige behoefte aan ondersteuning meetelt bij de verdeling van de onderwijsachterstandsmiddelen. Tellen bijvoorbeeld de 10 procent, 20 procent of 30 procent leerlingen met de laagste onderwijsscores, en dus de grootste kans op onderwijsachterstand, mee.
• Afstelling: Tot aan de introductie van ‘opting-out’ had ca. 10 procent van de vo populatie een lwoo-indicatie. Het ligt voor de hand om bij de afstelling van de doelgroep scenario’s te kiezen die dicht bij het oorspronkelijke percentage (10, 15 en 20 procent) ligt. De doelgroep voor lwoo is een andere doelgroep (alleen vmbo) dan de leerlingen die in aanmerking komen voor het leerplusarrangement (de hele vo populatie; LPA). Vanuit die gedachte zal de afstelling van de doelgroep afgestemd worden met de doelgroep voor het leerplusarrangement, zodat er geen overlap ontstaat.

2. Gewicht doelgroepleerlingen:

• Toelichting: Hoe zwaar een individuele leerling die tot de doelgroep behoort meetelt kan op verschillende manieren worden bepaald. Zo kan worden besloten iedere doelgroepleerling even zwaar mee te nemen, of hun gewicht te laten differentiëren. Dit laatste kan bijvoorbeeld door het verschil te nemen van de onderwijsscore van de leerling ten opzichte van de gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen of ten opzichte van de grenswaarde van de doelgroep (de onderwijsscore waar de doelgroep begint). Een model op basis van het verschil ten opzichte van de grenswaarde is stabieler. Echter, een grotere achterstandsscore telt wel aanzienlijk zwaarder mee in de uitkomsten.
• Afstelling: Uiteindelijk is gekozen om aan te sluiten bij de huidige methodiek voor het primair onderwijs waarin de onderwijsscore van een leerling ten opzichte van de gemiddelde onderwijsscore wordt genomen.

3. Drempel samenwerkingsverbanden

• Toelichting: Het is mogelijk een drempel in te bouwen en een samenwerkingsverband pas te bekostigen als zijn achterstandsscore boven een drempel uitkomt. Hiermee kan versnippering van het budget worden voorkomen. Ook wordt voorkomen dat een samenwerkingsverband maar een heel klein budget krijgt, waar praktisch gezien niets mee gedaan kan worden.
• Afstelling: OCW kiest ervoor geen drempel in te bouwen. Alle samenwerkingsverbanden hebben te maken met enige vorm van lichte ondersteuning. Op dit moment geldt ook geen drempel. Naar verwachting zal door het beperkt aantal samenwerkingsverbanden er ook geen versnippering optreden doordat sommige samenwerkingsverbanden een heel klein budget krijgen.

4. Extra budget voor speciale regio’s:

• Toelichting: Er kan voor gekozen worden om specifieke regio’s extra budget te geven, los van de verdeelsystematiek. Bijvoorbeeld G4-gemeenten of regio’s die met krimp te maken hebben.
• Afstelling: OCW kiest ervoor om conform een drietal moties⁹⁾ het effect op krimpregio’s in de analyses te beschrijven. Het model achter de lwoo-indicator is wetenschappelijk onderbouwd en geeft op objectieve wijze de behoefte aan lwoo weer. Het toekennen van extra middelen buiten het model doet afbreuk aan de objectiviteit van de verdeling.

5. Schoolplaats- of woonplaatsbeginsel:

• Toelichting: Het toekennen van leerlingen aan samenwerkingsverbanden kan gebeuren op basis van de woonplaats van een leerling of op basis van de school waar een leerling naartoe gaat. Hoe dit werkt, wordt in onderstaand kader toegelicht.
• Afstelling: Beide varianten zijn op verzoek van OCW doorgerekend. Het is van belang dat de gekozen variant aansluit op de wijze waarop wordt bepaald wie de ondersteuningsbekostiging betaalt. 

Samenvattend betekent dit dat op verzoek van OCW voor twee instellingen verschillende scenario’s zijn doorgerekend (keuzes 1 en 5) en dat het vierde punt wel is gemonitord (hoe ziet de regionale spreiding eruit – in het bijzonder voor krimpgebieden), maar daar geen verschillende instellingen zijn verkend. 

2.4 Doorgerekende aggregatieformules

Voor keuze 1 (omvang doelgroep) en 5 (school-/woonplaatsbeginsel) heeft het CBS op verzoek van OCW verschillende instellingen/aggregatieformules verkend tijdens een iteratief onderzoeksproces. Iedere iteratie zag er als volgt uit. Eerst specificeerde OCW de instellingen van de aggregatieformules van een klein aantal scenario’s, daarna rekende het CBS deze scenario’s door, waarna OCW op basis van de tussenresultaten besloot hoe zij de volgende iteratie wilde inrichten. Uiteindelijk heeft OCW de twee meest kansrijke formules geselecteerd (zie volgende paragraaf voor selectiecriteria). 

In totaal zijn 12 scenario’s doorgerekend. Er is naar zes doelgroepen gekeken. Deze bestonden respectievelijk uit de leerlingen met de 5, 10, 15, 20, 25 en 30 procent laagste onderwijsscores. Voor leerlingen in elk van deze doelgroepen is eerst hun individuele bijdrage bepaald, waarna deze is opgeteld tot achterstandsscore per samenwerkingsverband. De bijdrage van iedere doelgroepleerling is steeds bepaald door van de landelijk gemiddelde onderwijsscore steeds de onderwijsscore van de doelgroepleerling af te trekken. Leerlingen met de grootste kans op onderpresteren (en dus een lage onderwijsscore) tellen zo het zwaarste mee. De individuele bijdrages zijn telkens op twee manieren opgeteld tot achterstandsscores per samenwerkingsverband: in de ene variant zijn zij toegekend aan een samenwerkingsverband op basis van hun woonplaats, en in de andere op basis van hun schoolplaats. 

Samengevat, is in de iteraties dus gebruik gemaakt van de volgende aggregatieformule: 

De som van A-B voor die (bekostigde) vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 4 die in een samenwerkingsverband [X], die behoren tot de [Y%] van alle vmbo-bovenbouwleerlingen met de laagste onderwijsscore, waarbij B de onderwijsscore van de leerling is en A de landelijk gemiddelde onderwijsscore van alle (bekostigde) vmbo-bovenbouwleerlingen. 

• Waarbij als x-waarden is gekeken naar ‘wonen’ en ‘naar school gaan’.
• En waarbij als y-waarden is gekeken naar 5, 10, 15, 20, 25 en 30%.

2.5 Selectiecriteria aggregatieformule

Om de geschiktheid van de twaalf scenario’s te kunnen beoordelen, heeft OCW voorafgaand aan het onderzoeksproces een aantal criteria opgesteld waaraan een geschikt scenario zou moeten voldoen. Dit waren de volgende criteria: 

Betrouwbaarheid

• De indicator moet een adequate voorspeller zijn van de daadwerkelijke behoefte aan lwoo, zodat de middelen de regionale behoefte volgen.

Stabiliteit

• Het toepassen van het model op een andere teldatum moet niet tot te grote verschuivingen in de budgetten leiden. 
• Verschuivingen in budgetten jaar-op-jaar moeten uitlegbaar zijn.

Verdeling over het land

• Krimpgebieden mogen niet onevenredig getroffen worden.
• Verdeling over kleine/grote samenwerkingsverbanden. Herverdeeleffecten zijn niet leidend voor de uiteindelijke keuze, maar spelen wel een rol in het vervolgtraject en moeten wel helder in beeld gebracht worden.

Uitlegbaarheid

• Samenhang met de po-indicator en de leerplus-indicator (LPA). Eventuele verschillen moeten uitlegbaar zijn vanuit de gedachte dat zowel de po-indicator als de lpa-indicator voor een andere doelgroep bestemd is dan de lwoo-indicator. 

Toekomstbestendigheid

• De indicator moet demografische en sociaaleconomische veranderingen kunnen verwerken.

OCW heeft de tussenresultaten op basis van deze criteria getoetst en is aan het einde van het proces tot de conclusie gekomen dat de volgende twee scenario’s het meest kansrijk zijn voor implementatie. Eén scenario met een doelgroep van 15 procent en een verdeling op basis van het schoolplaatsbeginsel. En één scenario met een doelgroep van 20 procent en eveneens een verdeling op basis van het schoolplaatsbeginsel. Er is gekozen voor het schoolplaatsbeginsel omdat dit beter aansluit bij de wijze waarop wordt bepaald wie de ondersteuningsbekostiging betaalt. OCW heeft om een aantal redenen voor deze twee scenario’s gekozen. Ten eerste komt met een doelgroep kleiner dan 15 procent te veel de nadruk te liggen op asielleerlingen in de doelgroep. Ten tweede heeft OCW gekeken naar de landelijke spreiding. Bij een doelgroep kleiner dan 15 procent treedt een te hoge mate aan concentratie in de grote steden op. OCW is van mening dat lwoo bedoeld is voor meer dan alleen die geconcentreerde doelgroepen. De uitkomsten uit deze scenario’s worden in dit rapport uitgebreider toegelicht.