5. Herverdeeleffecten

Dit hoofdstuk geeft een indicatie van de herverdeeleffecten die zouden ontstaan als OCW voor één van de twee scenario’s kiest. Hierbij gaat het om hypothetische testberekeningen van de herverdeeleffecten voor het totale budget voor lichte ondersteuning in 2020. Naast budget voor het lwoo, bestaat dit ook uit budget voor regionale ondersteuning en pro. Die delen van het budget worden gelijk gehouden in de oude situatie en nieuwe scenario’s. Van het lwoo budget wordt in de alternatieve scenario’s verder 23 procent verdeeld op basis van het aantal vmbo leerlingen in de bovenbouw (dit budget is bedoeld voor ondersteuning van sociaal emotionele problematiek), en 77 procent op basis van de achterstandsscore die is gebaseerd op de nieuwe indicator (dit budget is bedoeld voor ondersteuning van leerlingen met een laag IQ en achterstand). Voor meer informatie over de berekening van de omvang van het budget voor lichte ondersteuning, zie het kader in hoofdstuk 4. 

5.1 Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 15 procent

In figuur 5.1.1 zijn de budgetten per samenwerkingsverband weergegeven wanneer in 2020 uit zou zijn gegaan van een doelgroep van 15 procent (oftewel de 15% leerlingen met de grootste kans op onderpresteren), en hoe die zich verhouden tot de budgetten die zij ontvangen vanuit de huidige regeling. De punten in het figuur geven de samenwerkingsverbanden weer. Een punt op de diagonaal geeft aan dat de budgetten gelijk zijn. Een punt boven de diagonaal duidt aan dat het budget voor het samenwerkingsverband hoger is in de huidige regeling dan in het alternatieve scenario. Een punt onder de diagonaal juist dat het budget in de huidige regeling lager is. 

Er zijn zowel samenwerkingsverbanden die erop vooruit als erop achteruit gaan. De absolute verschillen worden groter naarmate de bedragen toenemen. Verder valt op dat de drie samenwerkingsverbanden die er in de eventuele nieuwe systematiek verreweg het meeste budget zouden ontvangen (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag¹²⁾), er twee ook substantieel op vooruit zouden gaan (Rotterdam en Den Haag). Ook volgens de huidige regeling, die uitgaat van het aandeel pro- en lwoo-leerlingen op 1 oktober 2012, komen deze verbanden al op relatief hoge bedragen uit. Het aandeel leerlingen met de 15% grootste kans op achterstand is echter nog sterker geconcentreerd in Rotterdam en Den Haag waardoor hun budget toe zou nemen. Daarentegen is er ook een aantal samenwerkingsverbanden die in de huidige regeling ook al veel budget kregen maar in het alternatieve scenario minder. Het gaat hier bijvoorbeeld om de samenwerkingsverbanden in de omgeving van Eindhoven, Nijmegen en Enschede¹³⁾. Het aandeel leerlingen in de doelgroep is daar dus juist relatief kleiner dan het aandeel pro- en lwoo-leerlingen in 2012. 

Tabel 5.1.2 laat behalve het absolute ook het relatieve verschil in budget per samenwerkingsverband zien. Het gaat wederom om het verschil tussen het scenario waarin de doelgroep de 15 procent leerlingen met de grootste kans op achterstand omvat en de huidige regeling. Voor bijna een derde van de samenwerkingsverbanden blijven de budgetten zowel absoluut als relatief gezien redelijk stabiel: zij gaan er maximaal 1 miljoen euro én maximaal 10 procent op voor- of achteruit. Het aandeel samenwerkingsverbanden dat er meer dan 20% op achteruit gaat is even groot als het aandeel dat er meer dan 20% op vooruit gaat: in beide gevallen gaat het om 19% van de samenwerkingsverbanden. Van de samenwerkingsverbanden die er minstens 20% op achteruitgaan, is er 1 waarvoor die afname ten minste 5 miljoen euro bedraagt. Dit samenwerkingsverband had relatief veel pro- en lwooleerlingen maar scoort op de achtergrondkenmerken van de leerlingen gunstig.  Van de verbanden die er minstens 20% op vooruit gaan, zijn er 4 die ten minste 5 miljoen euro meer zouden ontvangen. Hieronder vallen ook twee van de drie samenwerkingsverbanden met de hoogste budgetten als uit wordt gegaan van een 15 procent doelgroep, Den Haag en Rotterdam. Deze samenwerkingsverbanden gaan er vooral meer op vooruit door de lagere opleidingsniveau van de ouders en in sommige gevallen ook door het hoge percentage asielleerlingen. 

De herverdeeleffecten die in 2020 zouden zijn opgetreden verschillen dus sterk: er zijn samenwerkingsverbanden waarvoor het verschil absoluut en relatief beperkt is, maar er zijn ook behoorlijk wat verbanden waar de effecten in absolute en/of relatieve zin aanzienlijk zijn. Daar is de achterstandsscore (die is gebaseerd op de vmbo-bovenbouwleerlingen met de 15% grootste kans op onderpresteren in 2020), relatief beduidend hoger of lager dan het aandeel pro- en lwoo-leerlingen in 2012. 

5.2 Herverdeeleffecten bij de keuze voor een doelgroep van 20 procent

Figuur 5.2.1 en tabel 5.2.2 laten dezelfde vergelijkingen zien als hierboven. De doelgroep is alleen breder: deze bestaat nu uit de vmbo-bovenbouwleerlingen met de hoogste 20% kans op onderpresteren in plaats van de hoogste 15%. 

Uit figuur 5.2.1 blijkt dat de uitkomsten voor de 20 procent doelgroep lijken op die voor de 15 procent doelgroep. Zo worden de absolute herverdeeleffecten groter naarmate de bedragen toenemen. Amsterdam, Den Haag en Rotterdam¹⁴⁾ zouden ook wederom de samenwerkingsverbanden zijn die de hoogste budgetten ontvangen in de nieuwe systematiek. Wel zouden deze budgetten iets lager zijn dan in het 15 procent scenario. Later in dit hoofdstuk (figuur 5.2.3) gaan we hier uitgebreider op in. 

De uitkomsten in tabel 5.2.2 lijken eveneens sterk op de uitkomsten die we eerder zagen voor het scenario waarin werd gewerkt met een 15 procent doelgroep. Wederom geldt voor ongeveer een derde van de samenwerkingsverbanden dat de absolute en relatieve herverdeeleffecten beperkt zijn: zij bedragen niet meer dan 1 miljoen euro en maximaal 10% van het budget. Er zijn iets minder samenwerkingsverbanden die er ten minste 20% op achteruit gaan, maar het verschil is niet groot: 15% ten op zichtte van 19%. Het aandeel verbanden dat er ten minste 20% op vooruit zou gaan is met 19% even groot. Verder zien we ook in het scenario met een 20 procent doelgroep dat er 1 samenwerkingsverband is die er ten minste 20% op achteruit gaat en te maken heeft met een bedrag dat ten minste 5 miljoen euro daalt. Dit ligt met name aan het feit dat dit samenwerkingsverband een hoog percentage pro- en lwooleerlingen heeft bij de huidige regeling. Op de achtergrondkenmerken, behorende bij een lage onderwijsscore, scoren de leerlingen relatief goed.  Daarentegen zijn er 3 verbanden waar het bedrag ten minste 20% en 5 miljoen euro toeneemt. Rotterdam en Den Haag¹⁵⁾ maken hier weer onderdeel van uit. Net als bij het scenario van 15 procent is hiervan de verklaring te vinden bij de lagere opleidingsniveaus van de ouders en in het geval van Den Haag door het aandeel asielleerlingen. 

Om beter te kunnen zien in hoeverre het werken met een 15- of 20 procent doelgroep tot andere bedragen zou leiden, zetten we in figuur 5.2.3 de budgetten die beide scenario’s voor samenwerkingsverbanden zouden opleveren tegen elkaar af. Te zien is dat bij de lagere budgetten de punten vrij dicht op de diagonaal zitten, wat betekent dat er weinig verschil in budget is bij een doelgroep van 15 en 20 procent. Bij de samenwerkingsverbanden die de grootste budgetten zouden ontvangen (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag¹⁶⁾) zijn de grootste verschillen te zien. Bij de keuze voor een kleinere doelgroep, in dit geval 15 procent, krijgen zij meer budget, omdat de focus dan meer ligt op grotere achterstanden en die meer voorkomen in de grote steden. Anders gezegd betekent dit dat in deze regio’s meer leerlingen naar school gaan die kenmerken hebben die in de doelgroep zitten, zie voor die kenmerken hoofdstuk 3. 

5.3 Tussenconclusie 

Uit de analyses naar de herverdeeleffecten met betrekking tot de budgetten per samenwerkingsverband komt naar voren dat de herverdeeleffecten die in 2020 zouden zijn opgetreden sterk verschillen tussen samenwerkingsverbanden. Er zijn samenwerkingsverbanden waarvoor het verschil in budget absoluut en relatief gezien beperkt is, maar er zijn ook behoorlijk wat verbanden waar de effecten in absolute en/of relatieve zin aanzienlijk zijn. Dit geldt zowel voor het scenario met een doelgroep van 15 als 20 procent.