7. Conclusies en aanbevelingen

7.1 Terugkijkend naar het pilot-onderzoek

Zonder hier te veel de details in te gaan, kan gezegd worden dat de pilot geslaagd is. De pilot heeft veel informatie opgeleverd. Zowel over de uitvraag van de data zelf, als ook over de inrichting van het register en het profiel van de registerhouder.

Er kan ook geconcludeerd worden dat het haalbaar is om daadwerkelijk een afzetregister te implementeren om daarmee de legale verkoop in Nederland in beeld te brengen. Niet alles is uitgekristalliseerd, maar dit rapport biedt voldoende houvast, indien gewenst, om de implementatie van het afzetregister het komend jaar in gang te zetten. Hieronder volgt een samenvatting van de voornaamste bevindingen die voortkwamen uit het pilot-onderzoek.

I. Bevindingen over de implementatie van het afzetregister

Om de implementatie succesvol te laten verlopen, is het verstandig om het waarneemproces niet te complex te maken (bevinding 1 in paragraaf 3.5). Vraag alleen de jaarverkopen van de toelatingshouders uit (op productniveau) en start met een beperkte set aan PT’s. Zorg daarbij voor een transparante, beheersbare en reproduceerbare dataverwerking (bevinding 2 in paragraaf 3.5), waarbij de gehele datastroom, van input tot output, zoveel mogelijk geautomatiseerd is.

II. Bevindingen over de data-uitvraag en de publicatie daarvan

De registerhouder is verantwoordelijk voor de data-uitvraag en kan het deels uitbesteden aan externe partijen. De verzamelde data dienen alleen het statistische doel van het afzetregister biociden en dienen dus geen andere organisatiedoelen (bevinding 3 in paragraaf 3.5). Voor de andere doelen kunnen de vrijgegeven data gebruikt worden (zie Figuur 3.1.1), rekening houdend met de toelatingen die onder twee PT’s kunnen vallen (bevinding 5 in paragraaf 5.7). De statistische beveiliging die het CBS op de vrijgegeven data zou moeten toepassen is te strikt (bevinding 4 in paragraaf 3.5). Dit is één van de redenen dat het CBS geen geschikte registerhouder zal zijn. 

III. Bevindingen over de bruikbare respons en het effect van wetgeving daarop

Het streven is honderd procent bruikbare respons (bevinding 5 in paragraaf 3.5). Voor het CBS was dit onhaalbaar (PT08, PT13, PT18 en PT19), terwijl het toezichthouder ILT bij PT14 wel gelukt is (bevinding 2 in paragraaf 5.7). Het CBS kwam in deze pilot niet verder dan 36 procent respons bij de toelatingshouders die aangeschreven waren. Dit lage percentage kwam door het vrijwillige karakter van de uitvraag door het CBS. Het wettelijk kader ontbrak om toelatingshouders te dwingen hun data aan te leveren.

De uiteindelijke bruikbare respons was bij het CBS zelfs de helft lager (18 procent). Dit kwam doordat het CBS wettelijk gezien geen uitvraag mag doen bij toelatingshouders met een buitenlands adres (bevinding 1 in paragraaf 5.7). Van enkele buitenlandse toelatingshouders is alsnog een geschikt Nederlands adres gevonden, maar uiteindelijk kon de helft van de toelatingshouders niet aangeschreven worden. Daardoor kan de respons bij het CBS niet hoger uitvallen dan vijftig procent. Dit is de tweede reden dat het CBS geen geschikte registerhouder zal zijn.

De PT14 data-uitvraag door ILT had deze hindernissen niet. Buitenlandse bedrijven mogen door ILT benaderd worden als zij toelatingshouder zijn van biociden op de Nederlandse markt. Daarnaast had de ILT-uitvraag genoeg wettelijke bevoegdheden om het aanleveren van PT14 afzetgegevens (door Nederlandse en buitenlandse toelatingshouders) afdwingbaar te maken. Echter, de Europese ervaringen laten zien dat er extra wetgeving nodig lijkt te zijn om de inwinning van de afzetgegevens van biocidetoelatingen nog beter afdwingbaar te maken. Het helpt hierbij om in Europees verband ervaringen te delen. Sommige EU-lidstaten geven aan dat de Europese Biocidenverordening hier tekortschiet (zie paragraaf 2.2).

IV. Bevindingen over het beheer van het populatiekader (Ctgb -> ECHA)

De informatie van het Ctgb over de toelatingshouders en toelatingen is essentieel om het Nederlands afzetregister biociden succesvol te implementeren. Het dient als primaire input voor het populatiekader (bevinding 6 in paragraaf 3.5). De Ctgb-informatie wordt op reguliere basis binnengehaald (bij voorkeur via een API), waarna het verrijkt kan worden met de eigen informatie van de registerhouder. Het populatiekader zal geen exacte kopie zijn van wat het Ctgb geregistreerd heeft (bevinding 4 in paragraaf 5.7).

Daarnaast zal gaandeweg de database van ECHA (Europees agentschap voor chemische stoffen) de rol van de Ctgb-database overnemen. Hoewel deze transitie een tijdje gaat duren (tien jaar?), is het verstandig om de verantwoordelijkheid voor het beheer van het populatiekader volledig bij de registerhouder neer te leggen. Hoe dit beheer precies vormgegeven dient te worden is in het pilot-onderzoek niet onderzocht.

Het is de verwachting dat de informatie van het Ctgb geschikt zal zijn voor de eerste versie van het populatiekader. Naarmate in de praktijk ervaring wordt opgedaan, krijgt de registerhouder steeds meer grip op de compleetheid en de correctheid van het populatiekader en krijgt het ook steeds meer inzicht in wat er (technisch) nodig is om in de toekomst over te gaan naar de ECHA-database ter vervanging van de Ctgb-input.

V. Bevindingen over de uit te vragen variabelen

Alles overziend kan het Nederlands afzetregister biociden geïmplementeerd worden op basis van de ontwerpschets in Hoofdstuk 3, waarin de uitvoering van de data-uitvraag gebeurt zoals beschreven in Hoofdstuk 5. In het bijzonder is bevinding 3 in paragraaf 5.7 van belang. De daarin gegeven Tabel 5.4 geeft een overzicht van welke variabelen essentieel zijn, en welke niet. Niet alle dataverwerking-aspecten zijn in de pilot uitgebreid onderzocht. Zo is niet gekeken naar het effect van vervallen middelen binnen het waarneemproces. Bij een groot risico worden middelen direct van de markt gehaald. Als er geen groot risico bestaat, dan mogen vervallen middelen nog maximaal 180 dagen verkocht worden. Dit kan over de jaargrens heen gaan. In het jaarlijkse waarneemproces moet daar rekening mee gehouden worden.In de pilot is ook niet uitvoerig gekeken naar de omrekening van producthoeveelheid naar werkzame stof hoeveelheid. Data-technisch is dit geen lastige berekening (producthoeveelheid x gehalte = hoeveelheid werkzame stof), maar de daarvoor benodigde gehalten dienen te komen van Ctgb en/of ECHA. Het zal tijd kosten om een compleet hulpbestand samen te stellen waarin deze gehalten staan. Het kan bij biociden ingewikkelder zijn dan bij gewasbeschermingsmiddelen, omdat een biocide in verschillende vormen op de markt kan komen (vloeibaar, gas, verschillende concentraties, etc.). Bij gewasbescherming is de toepassingsvorm eenduidiger.

Het is niet aan te raden om bij de toelatingshouders de hoeveelheden werkzame stof op te vragen in plaats van de producthoeveelheden. Zo zorgt de data-uitvraag op productniveau voor een lagere administratieve lastendruk voor de toelatingshouders. De producthoeveelheden zijn namelijk makkelijker uit de boekhouding van de toelatingshouder te halen dan de werkzame stof hoeveelheden. Bovendien registreert het Ctgb de toelatingen op productniveau, waardoor ook de koppeling met het populatiekader makkelijker te leggen is. De registerhouder heeft ook meer grip op de statistische kwaliteit van de afzetgegevens als de registerhouder het omrekenen van product naar werkzame stof zelf doet (en het niet oncontroleerbaar overlaat aan de toelatingshouders).

In paragraaf 4.3 wordt beschreven dat de reikwijdte van het pilot-onderzoek beperkt is. De focus van de pilot richt zich op de afzetgegevens vanuit de toelatingshouders, horend bij ‘afzet’ in de keten ‘productie - afzet - gebruik - verspreiding - belasting mens en milieu’. Het is een optie om in de toekomst ook naar andere relevante afzetgegevens in deze keten te kijken. Aan de linkerzijde van ‘afzet’ kan gekeken worden naar de hoeveelheden bulkchemicaliën die gebruikt worden om biociden te produceren. Aan de rechterzijde van ‘afzet’ kan het een optie zijn om met de EAN-codes (streepjescode; European Article Number) data in te zamelen over de verkoop van biociden in de detailhandel (bijv. DEET-verkoop bij drogisterijen). Zo’n twintig jaar geleden heeft het CBS de verkoop van gewasbeschermingsmiddelen bij tuincentra met EAN-codes waargenomen. Ook kan het interessant zijn om de internationale handelsketen beter te onderzoeken, inclusief de illegale handel en wat er via webwinkels verkocht wordt.

7.2 Aanbevelingen profiel registerhouder

Vanwege de beperkingen bij het benaderen van toelatingshouders met een buitenlands adres (bevinding 1 in paragraaf 5.7) en de statistische beveiliging (bevinding 4 in paragraaf 3.5) zal het CBS niet geschikt zijn voor de rol als registerhouder. Ter ondersteuning bij de verdere zoektocht naar een geschikte registerhouder, bevelen we een registerhouder aan die voldoet aan de volgende profielschets (zie Hoofdstuk 6 voor meer details):

1. De organisatorische doelen van de registerhouder dienen aan te sluiten op het beoogde doel en gebruik van het register.
2. De registerhouder communiceert regelmatig met de opdrachtgever(s) over onder andere (beleid)wensen, (on)mogelijkheden en budget om de taken uit te voeren.
3. De registerhouder minimaliseert de administratieve lastendruk en vraagt niet meer uit dan wat strikt noodzakelijk is voor het beoogde doel en gebruik van het register.
4. De registerhouder onderhoudt contact met het Ctgb over de toelatingshouders en de daaraan gekoppelde toegelaten middelen.
5. De registerhouder is bevoegd om contact op te nemen met alle toelatingshouders voor de Nederlandse markt, in binnen- en buitenland.
6. De registerhouder is wettelijk bevoegd tot het uitvragen, verwerken en opslaan van de (micro)data uit binnen- en buitenland.
7. De registerhouder beschikt over de benodigde expertise om de binnengehaalde gegevens te verwerken tot geaggregeerde totalen.
8. De registerhouder voert regelmatig kwaliteitscontroles uit en informeert tijdig het Ctgb en de opdrachtgever(s) over de bevindingen.

In de zoektocht naar een geschikte registerhouder kan gebruik gemaakt worden van de twee observaties die beschreven zijn in paragraaf 6.4.

7.3 Vervolgstappen opzetten afzetregister

De belangrijkste uitkomst van het pilot-onderzoek is, dat het haalbaar is om een afzetregister biociden te implementeren en om daarmee de legale verkoop in Nederland in beeld te brengen. Als het Ministerie van IenW hiertoe positief besluit, dan dient eerst in kaart gebracht te worden wat de scope is van het op te zetten afzetregister, hoeveel budget daarvoor benodigd is, en in welke mate het wettelijk kader aangepast dient te worden.

A. Scope afzetregister

De scope van het op te zetten register zal grotendeels hetzelfde zijn als wat in het pilot-onderzoek beschreven is. Er is bewegingsruimte in wat de input dient te zijn (welke PT’s), met welke frequentie de input verzameld dient te worden, wat openbaar gemaakt moet worden, en wat de precieze output dient te zijn. Dit alles hangt af van het beoogde doel, gebruik en uitgangspunten van het register. Het is aan het Ministerie van IenW om dat vorm te geven.

Bij de input van het afzetregister kan gekozen worden om de jaarverkopen van enkele PT’s in te zamelen bij de toelatingshouders (zoals in het pilot-onderzoek), of als uiterste keuzes slechts één PT of alle PT’s. Per gekozen PT kunnen alle toelatingen uitgevraagd worden (zoals in het pilot-onderzoek) of slechts een deel ervan. Het minimaliseren van de administratieve lastendruk speelt hierin een rol. Vraag alleen datgene uit, dat echt nodig is. In de te maken afweging dient rekening gehouden te worden met de risico-inschattingen tezamen met wat voor de bijsturing van beleid nodig is.

Normaal gesproken worden jaarverkopen met een jaarlijkse frequentie uitgevraagd. Ook hier zijn variaties mogelijk. Sommige PT’s kunnen met een hogere frequentie ingezameld worden (per maand, bij seizoenafhankelijkheid) en andere PT’s met een lagere frequentie, of zelfs nooit. Ook kan aan ‘rouleren’ gedacht worden: bijvoorbeeld in oneven jaren de ene groep PT’s en in even jaren een andere groep PT’s (en allerlei variaties daarop).

Bij het inzamelen van de verkoopgegevens kan een deel door de registerhouder zelf ingezameld worden, en een ander deel door anderen. Voor het eerste deel vraagt de registerhouder de verkochte producthoeveelheden bij de toelatingshouder uit en doet daarna zelf de omrekening naar werkzame stoffen. Voor het tweede deel maakt de registerhouder afspraken met de dataleverancier of hier producthoeveelheden worden aangeleverd of (kant-en-klare) werkzame stof hoeveelheden (eventueel opgeteld naar stofgroepen c.q. ‘submarkten’).

Ook bij het gebruiken en openbaar maken van de registergegevens dienen er keuzes gemaakt te worden. Een deel van de ingezamelde gegevens zal vanwege het Verdrag van Aarhus op den duur openbaar gemaakt moeten worden. Bij het afzetregister gewasbescherming gaat de openbaarmaking alleen om werkzame stof hoeveelheden (en niet om de producthoeveelheden). Het is bij afzetregister gewasbescherming zo geregeld dat de in jaar T verkochte werkzame stof hoeveelheden in het daaropvolgend jaar (T+1) nog niet openbaar zijn, en vanaf het jaar daarna (T+2) wel. Het is nog niet bekend hoe het de overheid het vrijgeven van de data bij afzetregister biociden gaat regelen. Er moet nog besloten worden wat er precies openbaar gemaakt gaat worden, wanneer dat gaat gebeuren, op welke wijze, en in welke mate andere organisaties dan de registerhouder gebruik mogen maken van de (nog) niet-openbare gegevens.

Ook bij de te publiceren output zijn keuzes te maken. Op welk detailniveau worden de werkzame stof hoeveelheden naar buiten gebracht? Is dat per afzonderlijke stof of is het opgeteld naar stofgroepen c.q. ‘submarkten’. Welke classificatie gebruiken we? Brengen we absolute hoeveelheden naar buiten of doen we dat in de vorm van een index met 2025=100? Tonen we alleen de hoog-risico trends? Soortgelijke keuzes zijn ook nodig voor het deel van het register dat (nog) niet openbaar is: wat blijft hoe dan ook vertrouwelijk bij de registerhouder (zoals contactgegevens), wat mag er precies onderling gedeeld worden en met wie (denkend aan doelbinding), en in welke mate wordt ervoor gezorgd dat het niet individueel herleidbaar is?

B. Benodigd budget en wettelijk kader

Nadat de scope in voldoende mate is neergezet, moet er gekeken worden wat voor budget daarvoor nodig is. Bij het regelen van voldoende budget gaat het om zowel incidentele kosten voor het opzetten van het register als om structurele kosten voor het onderhoud en het doen van de periodieke uitvraag. Het is aan het Ministerie van IenW om uit te zoeken welke financiering vanuit de overheid benodigd is.

Een volledig vrijwillige aanlevering van afzetgegevens door de toelatingshouders zal zorgen voor een te lage respons. Het streven is honderd procent respons; ofwel, een volledig gevuld register. Om een zeer hoog respons te halen, richting honderd procent, is een voldoende goed wettelijk kader nodig om de aanlevering van de afzetgegevens af te dwingen. Afhankelijk van welke organisatie de rol van registerhouder krijgt (zie de observaties in paragraaf 6.4) dient bekeken te worden of het huidig wettelijk kader voldoende voldoet, en in hoeverre aanpassingen benodigd zijn.

Er bestaan signalen dat er extra wetgeving nodig is (nationaal en/of Europees), zie paragraaf 2.2, maar het is in het pilot-onderzoek niet onderzocht of dat ook voor Nederland geldt. In de data-uitvraag door het CBS werd uitgegaan van een vrijwillige aanlevering van afzetgegevens. Dit zorgde voor een te laag respons, ruim onder de honderd procent. Slechts 36 procent van de aangeschreven toelatingshouders respondeerde.

In het pilot-onderzoek werd niet onderzocht of de respons verhoogd kan worden met andere maatregelen. Zo kan een ‘wortel of stok’-aanpak tot een hogere respons leiden. De toelatingshouder krijgt dan voordelen als het bruikbare afzetgegevens aanlevert (wortel = beloning) of de toelatingshouder voelt nadelen als hetgeen (of onbruikbare) afzetgegevens aanlevert (stok = sanctie/straf). Een heldere en effectieve communicatie tussen de registerhouder en de toelatingshouders kan ook respons verhogend werken.

Na het maken van de keuzes over scope, budget en wettelijk kader kan er gestart worden met de zoektocht naar een geschikte registerhouder. Dit zal een iteratief proces zijn, uit te voeren door het Ministerie van IenW, omdat rekening gehouden moet worden met uiteenlopende wensen. Er is een goede communicatiestructuur nodig, waarin de belanghebbenden hun stem kunnen laten horen, tijdens het gehele implementatieproces.