6. Profielschets registerhouder

In de eerdere CBS-dataverkenning (CBS, 2024a) werden de mogelijkheden van een register verkend. In combinatie met de opgedane inzichten uit het pilot-onderzoek geeft dit inzicht in de benodigde en wenselijke eigenschappen van een toekomstige registerhouder. Deze informatie is relevant bij het zoeken naar een geschikte registerhouder.

6.1 Institutioneel krachtenveld

6.2 Communicatie 

6.2.1 Communicatie met Ctgb 

Tijdens de uitvraag kunnen verschillen naar voren komen tussen wat het Ctgb over toelatingen geregistreerd heeft en wat de toelatingshouders bij de uitvraag door de registerhouder naar voren brengen. Ook werd in paragraaf 3.4 beschreven dat de Ctgb-database naar verwachting niet volledig compleet zal zijn. De registerhouder stemt met het Ctgb af wat er met verschillen en missende informatie gedaan dient te worden.

In het ideale geval gebruikt de registerhouder exact dezelfde informatie als wat bij het Ctgb geregistreerd is. In de praktijk ontstaat al snel de situatie dat de registerhouder een eigen populatiekader gaat hanteren, dat op bepaalde punten afwijkt van wat in de Ctgb-database staat. Het hangt van de wensen van de opdrachtgever(s) en het beschikbare budget af in welke mate de Ctgb-database en het populatiekader van de registerhouder overeen dienen te komen. 

6.2.2 Communicatie met opdrachtgever(s)

Zowel de registerhouder als het Ctgb zijn gebonden aan wat zij aan financiering krijgen voor de uit te voeren taken. De communicatie met de opdrachtgever(s) is een regelmatig terugkerende afstemming over budget, (beleids)wensen en (on)mogelijkheden om de taken uit te voeren. De registerhouder spreekt met de opdrachtgever(s) over huidige en nieuwe beleidswensen, zoals de frequentiebehoefte. In het pilot-onderzoek werd uitgegaan van een jaarfrequentie, maar het kan ook vaker, minder vaak, of voor sommige PT’s nooit. Dit hangt van de scope van het op te zetten afzetregister af (zie paragraaf 7.3).

6.2.3 Communicatie met toelatingshouders

De registerhouder dient bevoegd te zijn om contact op te nemen met alle toelatingshouders met toelatingen voor de Nederlandse markt. Van de PT’s die werden onderzocht in de pilot heeft de helft een adres in Nederland en de andere helft uitsluitend een adres in het buitenland. Het is niet voor alle potentiële registerhouders evident, dat ze contact mogen leggen met de buitenlandse toelatingshouders. Het is daarbij nog een open vraag in hoeverre de benaderde toelatingshouders, in binnen- en buitenland, wettelijk verplicht zijn om de afzetgegevens aan te leveren. In paragraaf 2.2 werd al geconstateerd dat er extra wetgeving nodig lijkt om de inwinning van afzetgegevens beter afdwingbaar te maken. 

Los van het precieze wettelijk kader om afzetgegevens bij de toelatingshouders binnen te halen, is het belangrijk dat de registerhouder goede contacten onderhoudt met (branche)organisaties in de biociden sector. Hoe meer draagvlak er in de biociden sector bestaat voor de inwinning van hun afzetgegevens, des te meer toelatingshouders bereid zullen zijn om hun afzetgegevens aan te leveren. Ook willen de bedrijven zekerheid dat er correct met hun data wordt omgegaan.  

Om een hoger draagvlak te creëren in de biociden sector kunnen de volgende overwegingen van belang zijn:

• De ontwikkeling van een afzetregister op Europees niveau heeft voor de biociden sector een belangrijk voordeel ten opzichte van een afzetregister dat uitsluitend nationaal wordt ingericht. Een Europese aanpak draagt bij aan het borgen van een gelijk speelveld voor marktpartijen en voorkomt dat de bedrijven in de afzonderlijke EU-lidstaten worden geconfronteerd met uiteenlopende verplichtingen en administratieve lasten.
• Er kan meer aandacht worden besteed aan de vraag of en op welke wijze illegale middelen binnen een dergelijk afzetregister in beeld kunnen worden gebracht. De focus op alleen de legale verkopen negeert de toenemende zorg over de verschuiving van legaal naar illegaal via buitenlandse webwinkels. Ook is het wenselijk dat een extra (administratieve) last niet alleen gevoeld wordt door de legale handel, maar dat dit in balans is met een soortgelijke extra last bij de illegale handel (bijvoorbeeld door een strengere handha
• Het beoogde doel, gebruik en uitgangspunten van het afzetregister kunnen concreter neergezet worden. Een nadere duiding van de specifieke beleidsvragen die het register moet ondersteunen, evenals van de wijze waarop de verzamelde data daarvoor zal worden ingezet, kan bijdragen aan een beter begrip van het nut en de toegevoegde waarde van het afzetregister.

In de communicatie met de toelatingshouders en (branche)organisaties kunnen soortgelijke overwegingen door opdrachtgever(s) en registerhouder opgehaald worden, die meegenomen kunnen worden als het afzetregister biociden daadwerkelijk geïmplementeerd gaat worden.

6.3 Andere eigenschappen

6.3.1 Doel en gebruik

De registerhouder heeft geen tegenstrijdige belangen en is transparant. De registerhouder legt duidelijk het beoogde doel en gebruik van het afzetregister biociden uit, benoemt ook waarvoor het register niet gebruikt wordt, en beschrijft hoe de data beveiligd en geanalyseerd worden. De toelatingshouders worden ook geïnformeerd over wat er gepubliceerd wordt en in welke mate er statistische beveiliging is toegepast. De registerhouder dient niet alleen een eerste versie van het afzetregister te implementeren en te onderhouden, maar ook voldoende flexibel te zijn om in de toekomst extra functionaliteiten toe te voegen.

6.3.2 Expertise en betrouwbaarheid

De registerhouder beschikt over de benodigde expertise om de binnengehaalde gegevens te verwerken tot geaggregeerde totalen. Denk hierbij aan de expertise op het gebied van data-analyse en de inhoudelijke kennis over biociden, voor bijvoorbeeld het herkennen van de onmogelijke waardes in de data en het eventueel imputeren van missende waarden. 

De registerhouder heeft een betrouwbare naam op het gebied van dataopslag en beveiliging. De IT-omgeving waarin het register staat is niet zomaar toegankelijk voor meer personen dan nodig: er wordt expliciet aangegeven wie toegang heeft. Het onderliggende autorisatieproces en bijhorende IT-maatregelen dienen transparant te zijn. De gedetailleerde uitwerking van hoe deze betrouwbaarheid vorm wordt gegeven, is sterk afhankelijk van het type organisatie van de registerhouder. Er kan worden gedacht aan ISO 9001 en ISO 27001 certificeringen. In paragraaf 3.5 van de eerdere CBS-dataverkenning (CBS, 2024a) staan een aantal aanbevelingen over de beveiligingsmaatregelen rondom de microdata.

De registerhouder gebruikt software met een lage foutgevoeligheid voor menselijk handelen, die goed gedocumenteerd is (alle onderdelen en de samenhang daartussen is beschreven) en ook makkelijk overdraagbaar is tussen gebruikers. Dit verhoogt de reproduceerbaarheid van de software en voorkomt dat er een te grote afhankelijkheid ontstaat van individuen. 

6.3.3 Wettelijke zaken

De registerhouder moet wettelijk bevoegd zijn tot het uitvragen, verwerken en opslaan van de (micro)data uit binnen- en buitenland. Hoe dit precies wettelijk geregeld is, hangt af van de institutionele setting waarbinnen de registerhouder fungeert. De toelatingsautoriteit (Ctgb), de inspectiediensten (zoals ILT en NVWA), andere overheidsinstituten (zoals RIVM) en de niet-overheid organisaties (zoals Fytostat met hun rol in het afzetregister gewasbescherming) hebben elk hun eigen wettelijk kader waarbinnen ze activiteiten uitvoeren.

Het gaat te ver om hier uitgebreid het al bestaande wettelijke kader voor al deze organisaties te beschrijven in relatie tot welk wettelijk kader er voor het register precies benodigd is, en welke extra wetgeving daartoe geïmplementeerd dient te worden. Er wordt hier alleen geschetst wat er speelt aan de input- en outputkant, zonder de juridische details in te duiken. 

Aan de inputkant is het denkbaar dat extra wetgeving nodig is om inwinning van afzetgegevens afdwingbaar te maken (zie paragraaf 2.2). Een zeer hoge respons is nodig, omdat het te vaak voorkomt dat één werkzame stof aan slechts één toelatingshouder gekoppeld is. Wanneer bij de één-op- één koppeling de gegevens van de toelatingshouder missen, dan is het onbekend wat er aan desbetreffende werkzame stof verkocht is. De verkoop van deze specifieke werkzame stof niet kan niet worden afgeleid aan de hand van wat andere toelatingshouders aangeleverd hebben, omdat dit over andere werkzame stoffen gaat. Om die zeer hoge respons te halen, helpt het als de registerhouder direct in contact staat met de biociden sector. 

Aan de outputkant speelt het Verdrag van Aarhus een rol. Dit verdrag geeft het publiek recht op toegang tot milieu-informatie. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft in 2024 een handreiking gepubliceerd over de openbaarheid van milieu-informatie en emissiegegevens (IenW, 2024). In hoofdstuk 5 van de handreiking wordt uitgelegd wat emissiegegevens zijn. Uit de jurisprudentie volgt dat de afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen gezien moeten worden als emissiegegevens. Het is denkbaar dat ook de afzetgegevens van biociden als emissiegegevens gezien gaan worden, maar daarover is geen jurisprudentie bekend.

In paragraaf 7.3 van de handreiking staat: 
“Gaat het om emissiegegevens, dan gelden de absolute en relatieve uitzonderingsgronden in het geheel niet; openbaarmaking van deze gegevens kan op grond van de Wet open overheid (Woo, 2025) niet worden geweigerd. Indien door een bedrijf informatie is aangeleverd die als emissiegegevens moet worden gekwalificeerd, dan komt het betreffende bedrijf geen beroep op vertrouwelijkheid toe ten aanzien van de emissiegegevens. Emissiegegevens moeten openbaar worden gemaakt.” 

De potentiële toekomstige opvraagbaarheid van de afzetgegevens van biociden (via de Wet open overheid) kan voor toelatingshouders een drempel zijn om hun verkoopdata aan een overheidsorganisatie te leveren. Ze doen dit liever geaggregeerd (namens een groep toelatingshouders) en niet per individuele toelatingshouder. Om individuele herleidbaarheid te voorkomen (zie bevinding 5 in paragraaf 3.5) is het raadzaam om een geschikte classificatie op te stellen om daarmee een aggregatie naar stofgroepen (of ‘submarkten’) uit te voeren.

De toelatingshouders en hun brancheorganisaties kunnen een stem krijgen in het definiëren van de ‘submarkten’ waar naartoe de gegevens geaggregeerd kunnen worden. Het draagvlak van de biociden sector kan ook iets verhoogd worden door bij Platform Biociden en de andere brancheorganisaties gedragsregels omtrent Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen op te stellen, zoals CropLife NL (brancheorganisatie gewasbescherming) dat gedaan heeft voor hun leden, Code of Conduct (CropLifeNL, 2024). 

Een aanvullende mogelijkheid is om het afzetregister alleen te vullen met de trends van de verkochte hoeveelheden, bijvoorbeeld in de vorm van een index met 2025=100 (is de verkoop in 2026 met 5 procent toegenomen, dan is de indexwaarde voor dat verslagjaar gelijk aan 105). Voor de werkzame stoffen c.q. stofgroepen (of ‘submarkten’) die niet individueel te herleiden zijn, kunnen naast de trends ook het aantal verkochte kilogrammen per jaar getoond worden, eventueel aangevuld met de risicoklasse waarin het valt. Voor het resterende deel worden dan naast de trends geen kilogrammen gegeven. Het is een optie om hier alleen de hoog-risico trends te tonen. Verder kan de bedrijfsgevoeligheid van de gegevens iets verminderd worden door de verkoopdata van biociden vertraagd naar buiten te brengen en/of deels (tijdelijk) te verbergen achter een wachtwoord.

6.3.4 Minimalisatie van lastendruk

De registerhouder doet per toelatingshouder niet meer dan één uitvraag van de data. Het kan voorkomen dat één toelatingshouder meerdere toelatingen houdt. Daarom is het belangrijk dat in het populatiekader van het register zowel de toelatingen beschreven worden (eenheden van de doelpopulatie met specifieke producten) als ook de toelatingshouders en de relatie tussen de toelatingen en de toelatingshouder. Zo kan de registerhouder de uitvraag over meerdere toelatingen bundelen per toelatingshouder, om zo de lastendruk te minimaliseren. Dit om te voorkomen dat een toelatingshouder afzonderlijk gecontacteerd wordt over elke toelating.

Hoe hoger de frequentie, hoe hoger de administratieve lastendruk voor de toelatingshouders. De frequentie van de uitvraag dient te passen bij het beoogde doel en gebruik van afzetregister biociden. Als het louter gebruikt wordt voor risicoberekeningen (door onderzoekers), dan kan een eenmalige uitvraag naar het aantal kilogrammen voldoende zijn, die na een aantal jaar kan worden herhaald. Voor toezichthouders en beleidsmakers zijn juist de trends belangrijk om tijdig actie te kunnen ondernemen. Een jaarlijkse uitvraag heeft dan de voorkeur. 

Om op basis van trends proactief te kunnen handelen, in plaats van reactief, dient eigenlijk alles minimaal elke drie jaar in kaart gebracht te worden, omdat anders de informatie onvolledig en verouderd is. Voor de verschillende soorten biociden kan een andere frequentie gehanteerd worden, bijv. de hoog-risico trends kunnen jaarlijks (of zelfs maandelijks) uitgevraagd worden, terwijl de laag-risico trends met een (veel) lagere frequentie uitgevraagd kunnen worden, zover dat nodig is voor risicoberekeningen en proactief handelen. 

6.3.5 Datakwaliteit

De registerhouder voert regelmatig kwaliteitscontroles uit en informeert tijdig het Ctgb en de opdrachtgever(s) over de bevindingen. Denk hierbij aan automatische kwaliteitscontroles op zowel de toelatingshouders als de toelatingen, zoals de correctheid van de identificeerbare kenmerken of de dekkingsgraad van de doelpopulatie. Zie paragraaf 3.10 uit de eerdere CBS-dataverkenning (CBS, 2024a) voor meer details.

De registerhouder voert op een consistente manier verschillende stappen uit ter verbetering van de kwaliteit waar nodig. Denk hierbij aan stappen zoals: het verwijderen van waarden met kwaliteitsproblemen, het doen van navraag bij de toelatingshouder over de variabelen met kwaliteitsproblemen, het overschrijven van waarden die overduidelijke fouten bevatten of het imputeren van missende waarden.

Om de respons te verhogen (voor een betere statistische kwaliteit) heeft de registerhouder een actief beleid van rappelleren mochten de gegevens niet op tijd zijn aangeleverd. Het moment van rappelleren en de manier waarop (schriftelijk, elektronisch of mondeling) worden vooraf vastgelegd. De registerhouder kan ook contact opnemen met de toelatingshouders als de geleverde gegevens van onvoldoende statistische kwaliteit zijn, bijvoorbeeld omdat gegevens ontbreken of omdat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de opgeleverde gegevens mogelijk onjuist zijn. Er wordt dan verzocht om ofwel aanvullende gegevens aan te leveren ofwel te controleren of de geleverde gegevens wel kloppen. 

De registerhouder draagt zorg dat het register op een consistente wijze wordt gevuld zodat de gegevens over de tijd heen vergelijkbaar zijn. Bij eventuele toekomstige veranderingen wordt een afweging gemaakt tussen vergelijkbaarheid en de noodzaak van de verandering. Het is aan te raden om bij de start van het uitvragen van gegevens voor minimaal twee jaren aan gegevens uit te vragen. Bij een volgende uitvraag kan er een vergelijking gemaakt worden van jaar t met de al beschikbare jaren t-1 of t-2 en zo kan na verloop van tijd een inschatting gemaakt worden van de datakwaliteit van de gehele tijdreeks. 

6.4 Zoektocht naar geschikte registerhouder

Het is niet aan het CBS om expliciete aanbevelingen te doen over welke organisatie het beste de rol van registerhouder kan vervullen. In plaats daarvan zet het CBS twee observaties neer, die de zoektocht naar een geschikte registerhouder kunnen vergemakkelijken. 

6.4.1 Observatie 1: afzetregister gewasbescherming

De manier waarop het afzetregister gewasbescherming in Nederland is neergezet, is een voorbeeld voor hoe het Nederlands afzetregister biociden geïmplementeerd kan worden. Bij gewasbescherming heeft Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) momenteel de rol van registerhouder, in opdracht van het Ministerie van LVVN. Een groot deel van de gegevens over de verkochte hoeveelheden gewasbeschermingsmiddelen krijgt RVO van Fytostat, die de uitvraag uitvoert in opdracht van CropLife NL. 

De uitvraag van Fytostat gebeurt op maandelijkse basis. Fytostat heeft daarvoor contact met de CropLife NL deelnemers (nu 11 bedrijven). Dat zijn de grotere bedrijven binnen de productie en verkoop van gewasbeschermingsmiddelen. Fytostat heeft geen contact met de andere toelatingshouders. De verkopen van dit veel kleinere, resterende deel wordt op jaarbasis uitgevraagd door RVO in opdracht van het Ministerie van LVVN. RVO verzamelt en bundelt de data, zet dat in een Excelbestand en stuurt dat aan het eind van het jaar naar het Ministerie van LVVN, opdat ze hun eigen analyses kunnen doen.

Een soortgelijke route is ook denkbaar voor het afzetregister biociden. De opdrachtgever is dan het Ministerie van IenW. Het is niet noodzakelijk dat RVO dan de registerhouder is. Het kan een andere overheidsorganisatie zijn. Ook de data-uitvraag kan bij biociden op een andere manier georganiseerd worden. Het institutionele speelveld is bij biociden complexer. Bij biociden gaat het om flink meer toelatingshouders dan bij gewasbescherming. Bij biociden zijn het vooral de meerdere kleine bedrijven die substantieel optellen in de totaalverkoop in Nederland. Bij gewasbescherming wordt de totaalverkoop vooral bepaald door de grote bedrijven die lid zijn van CropLife NL.
 
Het is daarom geen vanzelfsprekendheid dat een vergelijkbare opzet voor biociden gerealiseerd kan worden. Hier geldt ook de kanttekening dat Platform Biociden slechts een deel van de biociden-sector vertegenwoordigt. Er zijn meerdere brancheorganisaties. 

6.4.2 Observatie 2: Verdrag van Aarhus

In paragraaf 6.3.3 is een korte beschrijving gegeven van het verdrag van Aarhus. Dit verdrag geeft het publiek recht op toegang tot milieu-informatie en emissiegegevens. Juridisch worden de afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen gezien als emissiegegevens en het is niet uit te sluiten dat dit voor de afzet van biociden ook gaat gelden. Het kan daarom een optie zijn om de rol van registerhouder bij een organisatie neer te leggen die ervaring heeft met het naar buiten brengen van emissiegegevens. 

Een logisch voorbeeld is de Emissieregistratie (RIVM, Geraadpleegd januari 2026a). Dit is een samenwerkingsorganisatie, die ondergebracht is bij het RIVM. Of denk bijvoorbeeld aan het elektronisch Milieujaarverslag (e-MJV) (RIVM, Geraadpleegd januari 2026b). De uitvoering van het e-MJV wordt gecoördineerd vanuit het RIVM. Met de e-MJV webapplicatie kunnen de bedrijven hun (industriële) emissies opstellen en indienen, inclusief de uitstoot van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) naar lucht en water.

RIVM is hier neergezet als voorbeeld, maar dit impliceert niet dat RIVM een voor de hand liggende kandidaat is om bij het Nederlands afzetregister biociden de rol van registerhouder op zich te nemen. De biociden-expertise van RIVM ligt namelijk vooral bij het toepassen van biociden en het inschatten van de risico’s, en niet direct aan de verkoopkant. Het RIVM, in samenhang met het Verdrag van Aarhus, is hier vooral neergezet als één van de denkrichtingen bij de zoektocht naar een geschikte registerhouder, aanvullend op de eerdere observatie over afzetregister gewasbescherming.

Voor beide observaties geldt dat het altijd mogelijk blijft om naast een structurele inbedding ook alternatieve databronnen aan te boren, zoals de recente PT14 uitvraag door ILT. Het is hier dan vooral de uitdaging om deze alternatieve databronnen periodiek binnen te halen (niet incidenteel, of zelfs eenmalig).