7. Conclusie en aanbevelingen

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk wordt allereerst een samenvatting van de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek gegeven. Vervolgens worden er aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van de registratie van de SRG te verbeteren. 

7.2. Uitkomsten van het onderzoek

Uit de uitkomsten van dit onderzoek blijkt dat er tussen gemeenten verschillen zijn in gebruik van re-integratie- en participatievoorzieningen. Dat betekent dat er in de ene gemeente meer voorzieningen per inwoner worden verstrekt dan in de andere gemeente. Voor een deel zijn deze gemeentelijke verschillen te verklaren uit de demografische opbouw, sociaaleconomische verschillen en gezondheidsfactoren. Het is bijvoorbeeld logisch dat gemeenten met meer bijstandsgerechtigden ook meer inwoners met een voorziening hebben. Echter, dergelijke kenmerken verklaren niet alle verschillen tussen gemeenten. Door middel van een gemeentemiddag, een schriftelijke enquête en interviews is gepoogd een beeld te krijgen van  de onderliggende oorzaken van deze niet-verklaarde verschillen. Maken gemeenten verschillende beleidskeuzes wie wel en niet een voorziening krijgt aangeboden en wanneer dat gebeurt? Gemeenten hebben hierin immers beleidsvrijheid. Of zijn de verschillen terug te leiden tot verschillen in de registratie en het inrichten van de administratie? Het korte antwoord op deze vraag is dat beide meespelen – in dit onderzoek worden diverse administratieve redenen gevonden van verschillen tussen gemeenten, maar ook andere redenen, zoals beleidsmatige keuzes, spelen een belangrijke rol. Een vervolgvraag is natuurlijk wat de verhouding is tussen deze twee. Omdat het onderzoek grotendeels kwalitatief van aard is, is het lastig om hieraan een kwantificering te geven. In het vervolg wordt gesproken over beperkte, redelijke of sterke aanwijzingen.

Verklaringen die samenhangen met beleidskeuzes van gemeenten

Sterke aanwijzingen

• Er zijn sterke aanwijzingen voor verschillen in beleid met betrekking tot de doelgroep van de voorzieningen. Uit de interviews blijkt dat in sommige gemeenten standaard alle bijstandsgerechtigden op enig moment een voorziening krijgen aangeboden, maar dat dit in andere gemeenten niet gebeurt. In de enquête geeft een ruime meerderheid van de gemeenten (63 procent) aan dat alle bijstandsgerechtigden tot de doelgroep van de SRG behoren. Van de geënquêteerde gemeenten geeft 92 procent aan dat er beleid is geformuleerd om bijstandsgerechtigden een voorziening aan te bieden, maar dit betekent dus  niet dat in deze gemeenten alle bijstandsgerechtigden een voorziening krijgen (nog los van de vraag of het beleid altijd in de praktijk wordt gebracht). Rond de 80 procent van de geënquêteerde gemeenten geeft aan beleid te hebben voor andere doelgroepen (niet-uitkeringsgerechtigden, statushouders, mensen met afstand tot de arbeidsmarkt, mensen met een arbeidsbeperking). Uit de interviews blijkt dat gemeenten verschillen in het benaderen van deze bredere doelgroepen. Dit verschil heeft direct invloed op het volume aan SRG-registraties.

Redelijke aanwijzingen

• Er zijn redelijke aanwijzingen voor verschillen in het tempo waarin bijstandsgerechtigden een voorziening krijgen aangeboden. Uit de interviews blijkt dat sommige gemeenten al starten met een voorziening op het moment dat iemand zich meldt voor een uitkering, nog voordat deze officieel is toegekend. Andere gemeenten starten pas met re-integratievoorzieningen wanneer de uitkering daadwerkelijk is toegekend of nog later in het proces. Dit leidt tot verschillen in voorzieningen tussen gemeenten.

Verklaringen die samenhangen met de inrichting van de administratie en registratie

Sterke aanwijzingen

• Er zijn sterke aanwijzingen dat het voor gemeenten niet altijd duidelijk is of een voorziening in de SRG thuishoort. Slechts 11 procent van de geënquêteerde gemeenten heeft daar nooit twijfels of een vraag over gehad. Dit is inherent aan het onderwerp, de definitie van een SRG-voorziening is nu eenmaal minder scherp dan die van bijvoorbeeld een (bijstands)uitkering. Gemeenten kunnen verschillend omgaan met voorzieningen die vallen in een grijs gebied, bijvoorbeeld vrijwilligerswerk op initiatief van de burger/gemeente, en inburgering (afhankelijk van hoe het wordt gefinancierd), zo blijkt ook uit de gesprekken op de gemeentemiddag. Overigens vinden de gemeenten met vragen wel (bijna altijd, 93 procent) antwoord door de richtlijnen te raadplegen of door contact op te nemen met het CBS. Hier zijn de gemeenten dan ook positief over. Uit de kwantitatieve analyses blijkt dat gemeenten die meer SRG-voorzieningen registreren dan verwacht, iets vaker termen gebruiken die aangeven dat de voorziening waarschijnlijk niet tot de SRG hoort (een term als ‘nazorg’ bijvoorbeeld). 
• Er zijn sterke aanwijzingen voor verschillen die terug te voeren zijn tot het verschil van standaard dienstverlening door de gemeente, zoals bemiddeling, monitoring, procesbegeleiding, en de daadwerkelijke voorziening. Uit de enquête blijkt dat bijna 40 procent van de gemeenten deze activiteit onder de SRG schaart terwijl deze daar strikt genomen niet toe hoort. Uit de interviews blijkt dat dit met name speelt bij coaching naar werk of participatie. Sommige gemeenten registreren coaching voor alle inwoners die zij begeleiden, terwijl andere gemeenten pas tot registratie overgaan als er sprake is van intensieve begeleiding, zoals wekelijks contact. Ook uit de gesprekken op de gemeentemiddag bleek dat het voor de gemeenten soms moeilijk te bepalen is wanneer het gaat om het monitoren van het proces van de re-integratie en wanneer het daadwerkelijke coaching naar werk of participatie is. Anderzijds zijn er ook aanwijzingen dat gemeenten waarbij een externe partij voorzieningen registreert, niet op het netvlies hebben dat de begeleiding door de eigen medewerkers ook een voorziening zou kunnen zijn. 
• Er zijn sterke  aanwijzingen dat de kwaliteit van de registratie lijdt onder de druk van administratieve lasten bij de gemeente. Gemeentelijke verschillen zijn soms terug te leiden tot achterstallig onderhoud, blijkt uit de interviews. Als het belang van een goede registratie duidelijk is, bijvoorbeeld omdat er financiële consequenties zijn, zoals bij de registratie van loonkostensubsidies, of omdat de gemeente de gegevens zelf gebruikt voor financiële verantwoording, dan wordt het voeren van een goede registratie als minder belastend ervaren. Uit de kwantitatieve analyses blijkt dat de registratie van de loonkostensubsidies, waar de financiële consequenties het grootst zijn, het meest nauwkeurig is. Overigens wordt de directe aanlevering van de data aan het CBS – gegeven dat de registratie er is  - als niet belastend ervaren.

Redelijke aanwijzingen

• Er zijn redelijke aanwijzingen voor verschillen die terug te voeren zijn tot het gewenste niveau van registreren van voorzieningen. Uit de enquête blijkt dat het verschil dat het CBS hanteert tussen traject en voorziening niet duidelijk is voor een deel van de gemeenten. Dit leidt tot registratieverschillen, zij het dat deze verschillen grotendeels zichtbaar zijn op voorzieningenniveau, niet op persoonsniveau in de statistiek. Het verschil tussen registratie op voorziening- en activiteit niveau is daarentegen voor bijna alle gemeenten wel duidelijk. 
• Er zijn redelijke aanwijzingen dat verschillen ontstaan doordat er externe partijen voorzieningen registeren. In de enquête geven ongeveer driekwart van de gemeenten aan dat er externe partijen zijn die voorzieningen registeren. In 67 procent van de gemeenten worden alle voorzieningen van de externe partij aangeleverd, slechts in 1 procent van de gevallen worden geen van deze voorzieningen aangeleverd. Bij de resterende gemeenten is het afhankelijk van de voorziening of externe partij. De manier van registreren tussen externe uitvoerders en gemeenten lijkt te verschillen. In interviews geven gemeenten aan dat de kwaliteit van de registratie beter is bij de externe partij, want dan is er verantwoording nodig. 

Beperkte aanwijzingen

• Er zijn beperkte aanwijzingen dat er verschillen ontstaan doordat gemeenten voorzieningen registreren in verschillende administratiesystemen. Uit de interviews blijkt dat het gebruik van meerdere systemen binnen een gemeente voor verwarring en onvolledige registratie kan zorgen. In sommige gevallen zijn deze systemen onvoldoende gekoppeld, waardoor voorzieningen in het ene systeem niet zichtbaar zijn in het andere. Hierdoor ontstaat het risico dat voorzieningen buiten beeld blijven, ondanks dat ze daadwerkelijk zijn toegekend en uitgevoerd.  

Bovenstaande geeft dus een gemengd en divers beeld van factoren die een rol spelen bij de nauwkeurigheid van de registratie, en die mogelijk op of tegen elkaar in werken. De registratie-issues in de data die in dit onderzoek naar voren komen, geven aan dat diepe uitsplitsingen van de data samen kunnen gaan met verlies van betrouwbaarheid. Op geaggregeerd niveau is de betrouwbaarheid hoger dan bij uitsplitsingen. Op persoonsniveau is de betrouwbaarheid van de data hoger dan op voorzieningenniveau. Op gemeenteniveau kunnen vertekeningen ontstaan doordat de registratie niet in alle gemeenten uniform is, met uitzondering van de registratie van de Loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet.

Veel van de communicatie heeft betrekking op de uitkomsten van controles die het CBS op de aangeleverde data uitvoert. Deze controles zijn in de loop van het onderzoek kritisch tegen het licht gehouden, en er zijn al verbeteringen in aangebracht. Verder zijn  naar aanleiding van de tussentijdse resultaten van dit onderzoek de richtlijnen 2025 aangescherpt, is het gemeentepanel geconsulteerd over de vraag of controles al voor het verzenden van de data uitgevoerd kunnen worden, en is een nieuwsbrief over het onderwerp verschenen.

7.3.Aanbevelingen

7.3.1 Inleiding

Dit rapport sluit af met enkele aanbevelingen. Deze aanbevelingen hebben alleen betrekking op de kwaliteit van de registratie, waar het CBS zelf een bijdrage aan kan leveren. Voor een deel zijn de verschillen tussen gemeenten ook terug te voeren op verschillen die voortkomen uit beleidsmatige keuzes die gemeenten maken. Gemeenten hebben deze beleidsvrijheid, en hierover doet het CBS geen aanbevelingen.

7.3.2 Richtlijnen SRG verder verbeteren

De richtlijnen spelen een cruciale rol bij de registratie. Voor gemeenten fungeren de richtlijnen als een belangrijk naslagwerk, dat in veel voorkomende gevallen als eerste geraadpleegd wordt bij vragen. Het is belangrijk dat de richtlijnen helder zijn, en dat de lezer makkelijk en snel antwoorden kan vinden. Per 2025 is een eerste verbeterslag aangebracht, zie ook hoofdstuk 6. Maar er zijn nog meer mogelijkheden om de richtlijnen te verbeteren:

• De taal van de richtlijnen kan vereenvoudigd worden. 
• De richtlijnen zijn omvangrijk, een andere, bijvoorbeeld modulaire opbouw kan wellicht helpen om sneller te vinden wat de lezer zoekt (en op welk detailniveau).   
• Bij een aantal voorzieningen zijn er interpretatieverschillen. Voor die voorzieningen kan de tekst in de richtlijnen worden verbeterd.  
• Een beslisboom, die kan helpen om te bepalen of een voorziening tot de SRG hoort of niet, kan worden toegevoegd. 
• Een infographic, aan de hand waarvan verschil tussen trajecten, voorzieningen en activiteiten uitgelegd wordt, kan worden toegevoegd.
• Bij de typen voorzieningen kunnen meer voorbeelden worden toegevoegd, zodat als er een nieuwe activiteit is, de gemeente makkelijker kan terugvinden welk type voorziening daar bij hoort.
• De richtlijnen worden nu als pdf aan alle gemeenten gemaild. Mogelijk is een interactief document gebruikersvriendelijker, omdat de gemeente makkelijker informatie kan zoeken, of kan kijken wat de belangrijkste wijzigingen zijn. Zo’n interactief document zou online gezet kunnen worden. 

7.3.3 Communicatie richting gemeenten uitbreiden

Het CBS communiceert reeds veelvuldig met gemeenten, en deze communicatie bereikt gemeenten redelijk goed, zo blijkt uit hoofdstuk 4. De resultaten van dit onderzoek geven geen aanleiding om de bestaande communicatie af te schalen omdat deze overbodig is. Intensivering van bestaande communicatie heeft naar verwachting ook geen grote effecten. Wel kunnen alternatieve wijzen van communiceren overwogen worden. Te denken valt aan:

• Aanvullend op tekstuele communicatie meer beeldend communiceren (bijvoorbeeld meer gebruik maken van infographics en/of beslisbomen).  
• Een webinar waarin uitgelegd wordt wat en hoe geregistreerd moet worden. Van dit webinar kan een filmpje worden gemaakt dat gedeeld kan worden.
• Gemeentelijk dashboard op de CBS website plaatsen, waarin gemeenten visueel de verschillen met andere gemeenten kunnen zien. Dit is een visuele vertaling van de spiegelrapporten, die het CBS momenteel al verstuurt. De spiegelrapporten zijn vooral relevant voor de personen die de cijfers aanleveren, maar minder inzichtelijk voor bijvoorbeeld management rapportages. Een dashboard voor gemeenten zou hierbij kunnen helpen.
• Organisatie van live-bijeenkomsten in delen van het land waarbij gemeenten worden uitgenodigd. Nadeel is dat dit arbeidsintensief is en mogelijk niet de gemeenten bereikt die daar het meeste van kunnen profiteren. 
• In dit onderzoek zijn voornamelijk de meest extreem scorende gemeenten geïnterviewd. Een dergelijk interview kan een bewustwordingsproces op gang brengen, waardoor de gemeente de registratie aanpast. Het kan daarom nuttig zijn om ook met de minder extreem scorende gemeenten het gesprek aan te gaan. Ook dit is echter arbeidsintensief.

7.3.4 Consultatie gemeentepanel

Bovenstaande punten ter verbetering van de richtlijnen en/of communicatie in brede zin kan het CBS, voordat ze daadwerkelijk geïmplementeerd worden, ter consultatie voorleggen aan het gemeentepanel. Zo wordt voorkomen dat er tijd en energie gestoken wordt in acties die gemeenten niet nuttig achten. Mogelijk zijn er andere behoeften van gemeenten die het CBS kan vervullen maar die nu nog niet genoemd zijn.

7.3.5 Vereenvoudigen van de registratie waar mogelijk

Welke voorzieningen niet of wel onder de SRG vallen, en vanaf wanneer de gemeente de informatie aan het CBS moet leveren, is soms complexe materie, en gemeenten worden geacht daarin op uniforme wijze keuzes te maken. Volgens de richtlijnen SRG moet een voorziening voldoen aan de volgende criteria:

1. Er is sprake van inzet door de gemeente in het kader van re-integratie of participatie (dus bijvoorbeeld op initiatief van de gemeente, en/of de gemeente heeft bemoeienis). Het is mogelijk dat het initiatief voor de voorziening van de burger komt, maar dan moet de gemeente oordelen dat de voorziening een positieve bijdrage levert aan de re-integratie of participatie van de burger (het geval van vrijwilligerswerk, overige sociale activering). 
2. De voorziening wordt gefinancierd uit het re-integratiebudget of daaraan toegevoegde gelden of kan als ‘re-integratiegelden’ worden verantwoord
3. De voorziening is herleidbaar naar een individuele persoon

De complexiteit van deze criteria ligt ten dele buiten de statistiek zelf. Het eerste criterium heeft als aandachtspunt dat er overlap is in de doelstelling van voorzieningen die binnen verschillende wetten in het sociaal domein vallen. Zo heeft de Wet maatschappelijke ondersteuning ook participatie als doel, en heeft de Wet inburgering ook re-integratie als doel. Daarnaast is soms onduidelijk wat de gemeentelijke bijdrage is (geweest) met bijvoorbeeld vrijwilligerswerk of zelfs parttime werk. Het tweede criterium kan ertoe leiden dat een voorziening die in de ene gemeente uit het re-integratiebudget wordt gefinancierd wel tot de SRG hoort terwijl precies dezelfde voorziening die in een andere gemeente uit het inburgeringsbudget of onderwijsbudget wordt gefinancierd er niet toe geteld kan worden. Het derde criterium kan leiden tot administratieve lasten, zeker als gemeenten alleen voor de statistiek op individueel niveau registreren en dat niet nodig hebben voor eigen interne (financiële) processen.

De vraag is of bovenstaande eenvoudiger kan, zonder (sterk) in te moeten boeten op kwaliteit. Vereenvoudiging zou als voordeel kunnen hebben dat er meer kans is dat gemeenten op uniforme wijze registreren (er hoeven immers minder voor interpretatie gevoelige keuzes te worden gemaakt). Het CBS heeft daarbij de volgende overwegingen, maar gaat daarover graag in gesprek met belanghebbenden, zoals het ministerie van SZW.

• Bij criterium 1 zou de gemeentelijke bemoeienis losgelaten kunnen worden. Dan zou alle vrijwilligerswerk of sociale activering die een client onderneemt als voorziening kunnen worden aangeleverd. Een nadeel hiervan is dat het voorbij gaat aan het doel van de statistiek. Loslaten van dit criterium kan verder als nadeel hebben dat een gemeente geen zicht hoeft te hebben op de activiteiten waar de gemeente geen bemoeienis mee heeft. 
• Wanneer is er sprake van inzet door de gemeente, zoals criterium 1 stelt? Een wekelijks gesprek is wel substantiële inzet, een vinger aan de pols houden en monitoren is dat niet. Dit onderscheid is gevoelig voor interpretatieverschillen. Nu is de grens tussen de wettelijke taak van de gemeente, begeleiding van de inwoner en actieve coaching naar werk soms nog vaag. Als al deze begeleiding als voorziening gezien zou worden, zou dit de uniformiteit van de registratie kunnen vergroten.
• Criterium 2, de financiering, is logisch vanuit de gedachte van de verschillende wetgeving die binnen het sociaal domein geldt. Het is wel een bron van inconsistentie. Een en dezelfde taaltraining kan worden gefinancierd uit de onderwijsgelden, de re-integratiegelden of de inburgering. Voor de voorziening maakt het niets uit, voor de client die de voorziening krijgt ook niet, voor de consulent die de training geeft ook niet, maar voor de statistiek wel. Het CBS ziet hier echter niet direct mogelijkheden ter vereenvoudiging passend bij het inhoudelijke doel van de SRG.
• Criterium 3 is belangrijk omdat het CBS datasets aan interne en externe gebruikers ter beschikking stelt voor onderzoek. Deze componenten zijn op individueel niveau. De statistiek zou aangevuld kunnen worden met informatie op geaggregeerd niveau. Daarvoor is dan wel een extra uitvraag nodig met de op groepsniveau verstrekte en geregistreerde voorzieningen. Ook is de koppeling met de individuele registratie niet meer volledig. Verder moet het proces van de statistiek dan anders vorm gegeven worden. De vraag is of de kosten die hiermee gebaat zijn – het proces wordt immers bewerkelijker - voldoende baten opleveren. 
• Voor een type voorziening beschikt het CBS over een extra bron naast de gemeentelijke data. Het gaat om de trajecten Individuele Plaatsing en Steun voor mensen met psychische aandoeningen. Sinds kort ontvangt het CBS van het UWV jaarlijks gegevens over personen die deze trajecten volgen, het UWV fungeert als kassier van de IPS-trajecten. Een mogelijkheid is om de uitvraag aan gemeenten van de IPS-trajecten te laten vervallen, dit scheelt de gemeente in administratieve lasten. Vooraf zou wel de haalbaarheid in kaart moeten worden gebracht. Een punt van aandacht is dat het UWV op trajectniveau registreert terwijl de SRG op voorzieningenniveau is.
• Het verschil tussen trajecten en voorzieningen is voor een gemeente niet altijd duidelijk. Een overweging zou zijn om in plaats van op voorzieningenniveau, op persoonsniveau te registreren. Een persoon zit in een traject, dat kan bestaan uit een of meerdere voorzieningen. Bij meerdere voorzieningen zou het type van de belangrijkste voorziening geregistreerd kunnen worden. De consequenties hiervan zijn – naast een trendbreuk - verlies van informatie over het aantal voorzieningen. 

7.3.6 Kwaliteit is aanhoudend aandachtspunt

De laatste aanbeveling is dat de kwaliteit van de statistiek aanhoudend aandacht behoeft. In 2019 is de SRG grondig herzien, na intensief contact met gemeenten door heel het land. Dit had tot gevolg dat de kwaliteit sterk vooruit is gegaan en uitsplitsingen naar diverse typen voorzieningen mogelijk zijn, wat het beeld van verstrekte voorziening een stuk preciezer maakt. Dit onderzoek toont aan dat de kwaliteit blijvend aandacht behoeft. Door het CBS wordt veelvuldig contact gelegd met gemeenten over de aangeleverde gegevens, en aanvullend voert het CBS ieder jaar een kwaliteitsonderzoek uit.  Om de kwaliteit hoog te houden, is het belangrijk om dit te continueren. Om de kwaliteit van de SRG verder te verbeteren, is het belangrijk dat (een deel van) de eerder genoemde aanbevelingen uitgevoerd worden.