5. Interviews

5.1. Inleiding

Na de gemeentemiddag en de uitvraag door middel van de enquête zijn er ook interviews met gemeenten gehouden. Op die manier kan dieper ingegaan worden op de redenen die al genoemd zijn, maar ook achterhaald worden of er nog meer redenen voor verschillen te bedenken zijn.

5.2. Methode

Gemeenten zijn geselecteerd op basis van de uitkomsten van de regressieanalyses. Er zijn enkele gemeenten geselecteerd die gemiddeld scoren en meerdere gemeenten die meer of juist minder voorzieningen registreren dan verwacht. Hierbij is gekeken naar geografische spreiding, verschillende softwarepakketten en zowel gemeenten die wel of niet in een samenwerkingsverband opereren, als externe uitvoeringsorganisaties zijn geselecteerd.  

De geselecteerde gemeenten zijn eerst per mail benaderd dat het CBS een interview over de registratie wilde afnemen. Hierbij is ook een voorbeeld gestuurd van enkele punten die met de gemeente besproken zouden worden, zodat zij de juiste persoon aan het interview konden koppelen en zich konden voorbereiden op het gesprek.

De interviews zijn online in een videogesprek afgenomen. Twee gesprekken zijn telefonisch gehouden vanwege technische problemen. Bij elk interview waren twee onderzoekers van het CBS aanwezig. De meeste gemeenten waren ook met twee of meer personen aanwezig, maar in sommige gevallen ook alleen. De functie van de gesprekspartners varieerde. In bijna alle gesprekken is in ieder geval met de functioneel beheerder/applicatiebeheerder gesproken, vaak aangevuld door bijvoorbeeld klantmanagers, data-analisten, kwaliteitsmedewerkers of andere inhoudelijke medewerkers op het gebied van de SRG.

5.3. Resultaten

Er zijn interviews gevoerd met vertegenwoordigers van 29 gemeenten. Uit de interviews met gemeenten blijkt dat de registratieverschillen deels te verklaren zijn door werkelijke verschillen in beleid en doelgroepbenadering, en deels door administratieve verschillen in processen en systemen. Daarnaast zijn er ook hybride factoren die zowel inhoudelijk als administratief van aard zijn. In dit hoofdstuk worden deze drie typen oorzaken besproken.

5.3.1.  Daadwerkelijke verschillen in voorzieningenverstrekking

Uit de interviews komen verschillen tussen gemeenten op het gebied van bijvoorbeeld beleidskeuzes of samenstelling van bevolking naar voren die in de praktijk leiden tot meer of minder voorzieningen, los van hoe die vervolgens geregistreerd worden in de SRG. 

5.3.1.1. Doelgroep

Gemeenten verschillen in welke doelgroepen zij voorzieningen aanbieden. In sommige gemeenten krijgen niet-uitkeringsgerechtigden (NUG’ers), statushouders of jongeren makkelijker toegang tot voorzieningen dan in andere gemeenten waarbij vrijwel uitsluitend voorzieningen worden aangeboden aan bijstandsontvangers. Dit verschil heeft direct invloed op het volume aan SRG-registraties. Gemeenten met een bredere doelgroepbenadering zullen meer voorzieningen registreren dan gemeenten die zich strikt beperken tot een kleinere groep. Hierbij geldt wel dat de gemeenten die voornamelijk bijstandsontvangers een voorziening geven de NUG'ers bijvoorbeeld niet uitsluiten van een voorziening, maar het komt in die gemeenten wel minder vaak voor. Dit komt bijvoorbeeld doordat mensen zonder uitkering zich in die gemeenten ook minder vaak melden met een hulpvraag. Andere gemeenten dragen heel actief uit dat zij benaderd kunnen worden, wat er voor zorgt dat er ook een hoog aantal NUG'ers of bijvoorbeeld jongeren zich meldt. Zo benoemde één gemeente dat er sprake is van een samenwerking in de gemeente tussen instanties binnen het sociaal domein en er daarom vaak mensen naar de gemeente worden doorgestuurd. Jeugdconsulenten geven bijvoorbeeld namen door van kinderen van 16 jaar die thuis zitten en niet meer naar school kunnen of gaan en die dan van de gemeente een voorziening krijgen om hen richting werk te helpen. 

5.3.1.2. Moment van toekenning

Een tweede beleidsmatig verschil tussen gemeenten betreft het moment waarop voorzieningen worden toegekend. Sommige gemeenten starten al met een voorziening op het moment dat iemand zich meldt voor een uitkering, nog voordat deze officieel is toegekend. In deze gemeenten loopt het klantbeeldtraject vaak parallel aan de aanvraagprocedure. In deze gemeenten krijgen mensen dus sneller een voorziening aangeboden, én komt het vaker voor dat mensen zonder bijstandsuitkering een voorziening hebben. Andere gemeenten starten pas met re-integratievoorzieningen wanneer de uitkering daadwerkelijk is toegekend. Dit leidt tot verschillen in het werkelijke aantal opgelegde voorzieningen en daarmee ook het aantal geregistreerde voorzieningen.

5.3.1.3. Aanwezigheid gemeentelijke middelen

Gemeenten die veel interne middelen gebruiken, zoals een interne jobcoach, of trainingen die door de gemeente zelf wordt gegeven, zijn sneller geneigd deze in te zetten dan gemeenten die vergelijkbare middelen extern laten uitvoeren. Omdat de medewerkers bij de gemeente zelf in dienst zijn, is dit makkelijker aan te bieden dan wanneer er een aanvraag bij een externe partij bij komt kijken. Dit kan ervoor zorgen dat de ene gemeente meer van die voorzieningen gebruik maakt en daardoor ook meer van die voorzieningen registreert dan een gemeente met andere of minder interne middelen.

5.3.1.4. Gemeentespecifieke factoren

Een aantal gemeenten noemt enkele specifieke factoren die kenmerkend zijn voor hun gemeente en van invloed zijn op het niveau van aangeboden voorzieningen. In landelijke gemeenten zijn de afstanden tot locaties waar voorzieningen plaatsvinden of waar werk is vaak groter. Dit leidt ertoe dat in deze gemeenten relatief veel reiskostenvoorzieningen worden ingezet. Dit is een voorbeeld van een werkelijk verschil dat voortkomt uit geografische omstandigheden en niet door registratieverschillen. 

Een andere gemeente, die sprak namens in totaal drie gemeenten, benoemde de rol van de Pro- en VSO scholen voor het aantal loonkostensubsidies dat geregistreerd wordt. In één van de drie gemeenten staat een dergelijke school die zelf een heel actieve rol heeft in het begeleiden van jongvolwassenen naar werk met behulp van een loonkostensubsidie. De scholen in de twee andere gemeenten doen dit minder actief en laten de verantwoordelijkheid hiervoor bij de gemeente en de studenten zelf. In deze twee gemeenten ligt het aantal loonkostensubsidies dan ook lager dan in de gemeente met de actieve school.

In (centrum)gemeenten kunnen relatief veel dak- en thuislozen zijn ingeschreven. In de praktijk ontvangen zij vaak minder vaak een re-integratievoorziening, omdat veel gemeenten vinden dat er eerst sprake moet zijn van stabiliteit voordat het mogelijk is om op re-integratie te richten. Hetzelfde geldt voor gemeenten waar veel personen met schulden wonen. Gemeenten geven voor deze mensen niet altijd de hoogste prioriteit aan re-integratie. Er wordt dus vaak eerst gefocust op schuldenregelingen in plaats van re-integratie voorzieningen. 

5.3.2. Verschillen in gemeentelijke registratie

5.3.2.1. Administratieve last en capaciteit

Gemeenten verschillen sterk in de ervaren administratieve belasting van SRG-registratie. Sommige gemeenten geven aan dat registratie "zo gebeurd" is terwijl andere gemeenten het als arbeidsintensief en belastend ervaren. Hierbij gaven de meeste gemeenten wel aan dat het niet specifiek ongemak is vanwege de SRG, maar dat het gaat om een administratieve last die de consulenten hoe dan ook ervaren. Een enkele gemeente gaf wel specifiek aan dat het bijhouden voor de SRG extra administratieve druk gaf. In enkele gemeenten wordt aangegeven dat er vroeger meer capaciteit beschikbaar was om de registratie op orde te houden dan nu, en dat het aantal geregistreerde voorzieningen sinds die tijd is afgenomen. Sommige gemeenten ervaren tijdsdruk waardoor ze minder goed registreren dan andere gemeenten. De mate waarin gemeenten investeren in registratiecapaciteit blijkt een belangrijke factor voor de volledigheid en betrouwbaarheid van de data.

Door deze ervaren administratieve last heeft de registratie van voorzieningen soms achterstallig onderhoud, het komt bijvoorbeeld voor dat een gemeente vergeet voorzieningen op te starten of af te sluiten, wat leidt tot een vertekend beeld van de looptijd en het totaal aantal geregistreerde voorzieningen.

5.3.2.2. Belang van administreren

Samenhangend met het vorige punt (administratieve last en capaciteit) is ook het belang dat aan goede registratie wordt gehecht van invloed op de wijze waarop geregistreerd wordt. Verschillende gemeenten benoemden dat het registreren van voorzieningen niet altijd prioriteit heeft. Ook in de enquête kwam dit punt bij een aantal gemeenten terug als opmerking. In gemeenten waar registratie wordt gezien als een noodzakelijke en waardevolle stap in het proces, wordt consequenter geregistreerd, ook als dat extra werk betekent. In andere gemeenten wordt het registreren meer gezien als een administratieve bijzaak die onder druk van tijd of werkdruk eerder wordt overgeslagen. Veel van de functioneel beheerders gaven aan dat zij het belang van goede registratie wel zien, maar de registratie door klantmanagers of consulenten wordt gedaan die het niet belangrijk vinden of niet bij hun werk vinden horen.

In de interviews werd duidelijk dat registratie beter plaatsvindt als het nut ervan voor consulenten inzichtelijk is, bijvoorbeeld omdat de data intern worden gebruikt voor monitoring of verantwoording. Wanneer registratie puur als externe verplichting wordt gezien, verdwijnt het eerder van de radar. Daarnaast werd genoemd dat goede registratie ook vraagt om actieve aansturing en herhaaldelijke aandacht binnen het team. Het helpt bijvoorbeeld als registratie standaard terugkomt in het werkoverleg of in controles van de gemeente.

Een aantal gemeenten gaven ook aan dat hierdoor voorzieningen die wel via de gemeente geregeld worden en onder de SRG vallen, bijvoorbeeld vrijwilligerswerk, soms buiten de SRG-registratie blijven.

5.3.2.3. Gebruik van (verschillende) registratiesystemen

Uit de interviews blijkt dat het gebruik van meerdere systemen binnen een gemeente voor verwarring en onvolledige registratie kan zorgen. Sommige gemeenten gebruiken bijvoorbeeld een apart systeem voor loonkostensubsidies (LKS) ten opzichte van de andere typen voorzieningen. Dit verhoogt de kans dat niet alle voorzieningen op eenzelfde manier of überhaupt worden meegenomen in de aanlevering aan het CBS. In sommige gevallen zijn deze systemen onvoldoende gekoppeld, waardoor voorzieningen in het ene systeem niet zichtbaar zijn in het andere. Hierdoor ontstaat het risico dat voorzieningen buiten beeld blijven, ondanks dat ze daadwerkelijk zijn toegekend en uitgevoerd.

Daarnaast is de manier waarop het systeem ingericht is en waar het nog meer voor gebruikt wordt, van invloed op de consistentie van registratie. In sommige gemeenten wordt elke activiteit als voorziening geboekt omdat het systeem ook gebruikt wordt om voortgang te monitoren. In andere gemeenten leidt gebruik van alternatieve registratieroutes (zoals begeleidingsdossiers) ertoe dat trajecten niet in de SRG terechtkomen. Een andere gemeente gaf aan voor elke persoon die ooit een voorziening heeft gehad ook nazorg te leveren. Om bij te houden wie er nazorg moet krijgen, is er voor iedereen een lopende voorziening opgenomen. Dit is voor de gemeente noodzakelijk om hun nazorg te kunnen leveren. Echter, nazorg is geen voorziening in de SRG.

Meerdere gemeenten geven aan dat registratie afhankelijk is van specifieke handelingen binnen het softwaresysteem. Zo worden voorzieningen pas aan het CBS geleverd als een traject op 'actief' staat in plaats van op 'concept'. Soms laten consulenten voorzieningen per abuis te lang in de conceptfase staan. In andere gevallen wordt registratie gekoppeld aan het aanmaken van een werkplan. Als er een werkplan is, wordt de voorziening in de SRG meegeleverd. Voor sommige activiteiten maakt de consulent geen werkplan aan, dus komt de voorziening niet in de SRG terecht. Technische beperkingen, zoals het niet kunnen registreren van een toekomstige einddatum, zorgen ook voor afwijkingen.

5.3.2.4. Betere registratie bij een financiële component

Er is een duidelijk patroon zichtbaar waarbij voorzieningen die geld kosten of waar een betaling aan gekoppeld is, beter worden geregistreerd dan voorzieningen zonder financiële component. In verschillende gemeenten worden deze voorzieningen automatisch in een systeem opgenomen om budgetbeheer mogelijk te maken. Dit leidt ertoe dat bijvoorbeeld jobcoaching en loonkostensubsidies vaker goed geregistreerd worden dan minder tastbare vormen van begeleiding, zoals gesprekken of monitoringstrajecten.

Een aanvullende observatie uit de interviews is dat voorzieningen die uitbesteed worden aan externe partijen ook vaak beter geregistreerd worden. Dit komt doordat er in zulke gevallen sprake is van een formele opdracht en betaling, waardoor het noodzakelijk is om administratief bij te houden welke voorziening is ingezet, bij welke partij, voor welke duur, en tegen welke kosten. De noodzaak tot contractbeheer en facturering dwingt tot meer nauwkeurige registratie. Gemeenten die veel voorzieningen intern uitvoeren, kunnen daarentegen geneigd zijn om deze minder structureel te registreren, vooral wanneer het gaat om activiteiten die ook onder de wettelijke taak vallen. Zo ontstaat er een verschil tussen gemeenten dat niet zozeer inhoudelijk is, maar voortkomt uit het verschil tussen interne uitvoering en externe inkoop van voorzieningen.

5.3.2.5. Monitoren van het re-integratieproces/ coaching naar werk of participatie

De registratie van coaching trajecten vormt een terugkerend punt van twijfel en variatie tussen gemeenten. Uit de interviews blijkt dat er verschil is in de mate van contact waarop coaching wordt geregistreerd: sommige gemeenten registreren coaching voor alle inwoners die zij begeleiden, terwijl andere gemeenten pas tot registratie overgaan als er sprake is van intensieve begeleiding, zoals wekelijks contact. Deze verschillen zorgen voor uiteenlopende registratiepraktijken, zonder dat het onderliggende werk wezenlijk verschilt. Het blijkt voor de gemeenten niet altijd eenvoudig te bepalen wanneer het gaat om het monitoren van het proces van de re-integratie, wat volgens de richtlijnen van het CBS niet onder de SRG valt, en wanneer het daadwerkelijke coaching naar werk of participatie is.

Daarnaast wordt coaching in sommige gemeenten gezien als een wettelijke taak van de consulent. Als een voorziening wordt opgevat als wettelijk verplichte dienstverlening, besluiten sommige gemeenten om deze niet aan te leveren bij het CBS. In andere gemeenten wordt coaching juist wel geregistreerd omdat het wordt gezien als een re-integratievoorziening die bijdraagt aan werktoeleiding. 

Er zijn ook situaties waarin een cliënt zowel in een werk- of leertraject zit als aparte coaching ontvangt. Gemeenten verschillen in de manier waarop zij dit registreren: bij de één wordt dit als één voorziening geregistreerd, bij de ander als twee aparte voorzieningen.

5.3.2.6. Interpretatie van de richtlijnen

De waardering voor de richtlijnen van het CBS varieert. Sommige gemeenten vinden ze duidelijk, andere noemen ze te technisch of te lang. Gemeenten geven aan dat collega’s niet altijd op de hoogte zijn van het bestaan of de inhoud van de richtlijnen. Suggesties voor verbetering zijn onder andere het zichtbaar maken van wijzigingen, interactieve zoekfuncties, en samenvattingen in consulenten-taal. Hoewel de richtlijnen door sommige gemeenten als verbeterpunt worden genoemd, zijn gemeenten wel allemaal positief over het contact met het CBS. Bij vragen kunnen zij goed terecht bij het CBS en wordt bijvoorbeeld meegedacht over de indeling van nieuwe activiteiten binnen de bestaande typen voorzieningen.

Wanneer het onduidelijk is of een activiteit SRG-plichtig is, kiezen sommige gemeenten ervoor om de activiteit niet te registreren. Andere gemeenten registreren het onder een restcategorie. Dit verschil in omgaan met twijfelgevallen leidt tot inconsistentie en kan bij sommige gemeenten tot onderregistratie leiden, terwijl andere gemeenten hierdoor juist overregistreren. 

5.3.3. Hybride factoren

5.3.3.1. Taakverdeling consulent

De organisatie van taken van consulenten blijkt van invloed op zowel de daadwerkelijk versterkte voorzieningen als op de administratie. Er zijn gemeenten met 'integrale klantmanagers' en gemeenten waarbij er 'werk/inkomsten consulenten' en aparte 're-integratie consulenten zijn'. Integrale consulenten zijn verantwoordelijk voor zowel inkomen, dus de uitkering, als re-integratie, dus de voorzieningen. In gemeenten met speciaal aangewezen re-integratie consulenten is het mogelijk dat er meer voorzieningen worden geregistreerd. De consulent is gespecialiseerd op het gebied van re-integratie en diens voornaamste taak is om goede activiteiten te vinden voor de cliënten. Er zullen dus daadwerkelijk meer voorzieningen worden aangeboden dan in gemeenten waar de consulent het moet combineren met de taken rondom het toekennen en handhaven van de uitkering. Daarnaast kan er ook sprake zijn van een administratief verschil omdat de re-integratie consulent meer tijd heeft dan de integrale consulent om de activiteiten ook in het systeem te zetten. Bovendien is die consulent er vaker mee bezig dus zal het systeem bekender zijn en de voorzieningen mogelijk beter geadministreerd worden. De manier waarop de taakverdeling is ingesteld kan dus effect hebben op het aantal voorzieningen. Eén van de geïnterviewde gemeenten heeft een tijdje terug de overstap gemaakt van gescheiden consulenten (inkomsten consulent en re-integratie consulent) naar een integrale consulent en zag dit terug in de dalende aantallen voorzieningen.

Natuurlijk hangt de mate van het effect van deze taakverdeling ook nog af van andere factoren, zoals voor hoeveel uur de consulenten in dienst zijn, en wat voor afspraken van verdeling van uren er binnen de gemeente gemaakt zijn.

5.3. Conclusie

Er zijn interviews gehouden met gemeenten om mogelijke oorzaken van verschillen in het geregistreerde aantal voorzieningen in kaart te brengen. Hier zijn op basis van de kwantitatieve analyse gemeenten voor geselecteerd. Tijdens het voeren van interviews met gemeenten is o.a. het proces van registratie tot data besproken met de gemeenten. In de interviews zijn verschillende punten naar voren gekomen die kunnen bijdragen aan het verklaren van verschillen in registratie tussen gemeenten.

Hierin onderscheiden we daadwerkelijke verschillen in voorzieningverstrekking van administratieve verschillen. Daadwerkelijke verschillen kunnen bijvoorbeeld ontstaan doordat gemeenten bepaalde groepen bewust eerder, later of niet meenemen bij het verstrekken van voorzieningen die onder de SRG vallen, of door andere beleidsmatige keuzes. Ook zijn er populatieverschillen tussen gemeenten. Hiervoor is in de kwantitatieve analyse deels gecorrigeerd, maar niet volledig.

Verder zien we administratieve verschillen, deze verschillen hebben bijvoorbeeld te maken met verschillen in opvatting in wat er wel en niet onder SRG-registratie valt. Ook is gebleken dat administratieve lasten een rol spelen in het niet altijd juist en volledig registreren en aanleveren van voorzieningen die tot de SRG behoren. Er bestaan verschillen tussen gemeenten in administratieve capaciteit, en in hoeverre voorzieningen apart of gecombineerd/op groepsniveau worden geregistreerd.