3. Databronnen

3.1 Kastransacties Rijk

Het CBS ontvangt de databestanden van alle zogenaamde hoofdstukken | Rijksoverheid, ofwel van alle ministeries en begrotingsfondsen waarin de kasstromen, inkomsten en uitgaven, van het Rijk zijn verantwoord. Deze gegevens dienen als bouwsteen voor de statistieken overheidsfinanciën over de subsector ‘Centrale overheid - het Rijk’ S.1311A. Bij het samenstellen van de ORET is gebruik gemaakt van deze bronbestanden voor het in kaart brengen van uitgaven. Deze zijn grotendeels door het CBS al verrijkt met ESR-kernmerken zoals transactiecodes en tegensectorinformatie. Deze data worden niet alleen gebruikt voor de ORET maar ook voor het samenstellen van de milieu-uitgaven van de overheid, dit als onderdeel van de Milieurekeningen | CBS. Via de reeds genoemde CEP-classificatie zijn gegevens over de energietransitie afgestemd met de Milieurekeningen.

In de bronbestanden van de departementen (in wisselende samenstelling) die zich richten op het beleid rond economie, energie, mobiliteit, infrastructuur en huisvesting zijn de voor energietransitie relevante beleidsartikelen gedetecteerd. De beknopte toelichtingen op sommige beleidsartikelen maakte deze selectie soms lastig. 

3.2 Belastingdienst

De gegevens over belastingontvangsten zijn uiteraard grotendeels afkomstig van de Belastingdienst (Ministerie van Financiën). Deze worden door het CBS gebruikt bij het samenstellen van de volgende twee StatLinetabellen:  

• Milieubelastingen en -heffingen | Milieurekeningen
• Ontvangen belastingen en wettelijke premies | Statistiek Overheidsfinanciën

Uiteraard sluit de ORET hierop aan. Er is één uitzondering: de belastingen verbonden aan het ETS, zie ook paragraaf 3.5. 

3.3 Specifieke uitkeringen (SPUKs)

Het Rijk stelt financiële middelen aan lokale overheden ter beschikking met als doel om door het Rijk geformuleerde beleidsdoelen te realiseren. De lokale overheden dienen op hun beurt verantwoording af te leggen over de bestedingen die met deze specifieke uitkeringen zijn gefinancierd. 

Het ESR (paragraaf 4.119) stelt dat wettelijke bepalingen hierover leidend zijn bij het moment waarop inkomstenoverdrachten binnen de sector overheid (ESR-code D.73) geboekt moeten worden. De middelen die in een bepaald jaar door lokale overheden zijn aangewend, verantwoord, en waar zij dus recht op hebben, vertegenwoordigen derhalve de aan SPUKs gerelateerde inkomensoverdrachten van het Rijk aan de lokale overheid. Het komt echter voor dat het Rijk middelen ter beschikking stelt die vervolgens door lokale overheden in meerdere opeenvolgende jaren worden benut en verantwoord. Hierdoor ontstaan verschillen in kas- en transactieregistraties. 

• De kasbedragen volgen de middelen die het Rijk in een jaar beschikbaar stelt. 
• De transactiebedragen volgen de middelen die door lokale overheden zijn besteed en verantwoord. 

Het CBS heeft een tweetal bronnen beschikbaar om de kasstromen samenhangend met SPUKs te kwantificeren:

• De kasbestanden van het Rijk bevatten uitgaven die als D.73 worden geclassificeerd. In recente jaren is deze informatie verrijkt met de zogenaamde unieke SPUK-codes. Deze informatie is uiteraard nuttig voor dit onderzoek maar is niet publiekelijk beschikbaar. 
• Daarnaast informeert het ministerie van BZK jaarlijks met de Kamerbrief Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU) de Tweede Kamer over de Rijksuitgaven aan SPUKs. Ook hier gaat het om de kasbedragen. 

Gemeenten en provincies dienen jaarlijks verantwoording af te leggen over bestede SPUK-middelen. Dit doen zij via het Single information, Single audit (SiSa) | Financiën gemeenten en provincies | Rijksoverheid systeem. Het CBS voert namens het ministerie van BZK de SiSa administratie en is geautoriseerd om dit verantwoordingssysteem ook statistisch te benutten. De inzet van SiSa-data voor statistieken is nieuw en het onderzoek hiernaar ten behoeve van de ORET is dus verkennend. Een aantal bevindingen hieromtrent wordt verderop in dit rapport besproken.

SiSa is de enige bron op basis waarvan uitgaven per SPUK op transactiebasis kunnen worden gevolgd. De Iv3 informatievoorschrift gemeenten en gemeenschappelijke regelingen bevat namelijk geen informatie over individuele SPUKs.

De kas- en transactiestromen zijn in figuur 3.1 bijeengebracht. De kasstromen zijn ontleend aan de OSU-rapportages. Zowel de kasstromen als de daadwerkelijke uitgaven uit de SiSa verantwoording zijn tussen 2019 en 2024 sterk toegenomen. Deze uitkomsten bevestigen een groeiende rol van lokale overheden in het energietransitiebeleid. De groei van de reserves duidt erop dat de middelen vanuit het Rijk niet direct bij lokale overheden worden vertaald naar beleid. Deze vertaling vereist blijkbaar enige tijd. In zes jaar tijd is de beleidsreserve van energierelevante SPUKs gegroeid tot een bedrag van 3,3 miljard euro.

3.4 Nationale rekeningen

In de ORET zijn de belastingontvangsten en subsidieverstrekkingen van de overheid geclassificeerd naar tegensectoren en klimaatsectoren. Informatie over de belastingbetalers is terug te vinden in de nationale rekeningen. Voor de productgebonden belastingen (en subsidies) kan via de aanbod- en gebruiktabellen worden achterhaald welke bedrijfstakken energiedragers gebruiken waarop deze belastingen geheven worden. De aanbod- en gebruiktabellen bevatten alle goederen- en dienstentransacties in een economie, geclassificeerd naar bedrijfstakken en finale bestedingen. De finale bestedingen omvatten onder andere de consumptie van huishoudens.

Voor een aantal relevante variabelen zijn zogenaamde duale classificatietabellen (bedrijfstak -SBI-indeling × Institutionele sectoren) beschikbaar die zorgen voor de aansluiting tussen de aanbod- en gebruiktabellen en het institutionele sectorrekeningenstelsel. Deze tabellen zijn gebruikt om de betaling van productgebonden belastingen naar tegensector te classificeren. Een tweede classificatietabel is gebruikt om gegevens over belastingen per bedrijfstak volgens de SBI-indeling te vertalen naar milieusectoren. Het detailniveau van deze conversietabellen,  het zogenaamde regkol-niveau, ligt onder het publicatieniveau van de nationale rekeningen.

Uiteraard tellen de betaalde belastingen geclassificeerd naar productgroepen en bedrijfstakken op tot de belastingontvangsten door de overheid zoals terug te vinden in de StatLinetabellen.

3.5 Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)

In het ESR is vanuit milieu-economische invalshoek gekozen voor een ongelukkige registratie van aan ETS gerelateerde belastingen en subsidies. Hierover is in Box 1 van de CBS-publicatie over Effective Carbon Rates by Manufacturing Industries and Household Consumers uitleg gegeven. Deze alternatieve methode, eveneens gevolgd in de ORET, is gebaseerd op statistische informatie afkomstig van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa):

• Jaarlijkse uitstoot van CO₂-emissies die vallen binnen het bereik van ETS.
• Uitgifte van gratis emissierechten aan Nederlandse bedrijven.
• De gemiddelde jaarprijs van verhandelbare ETS emissierechten.

Het CBS ontvangt van de NEa gedetailleerde informatie over emissies en gratis verstrekkingen van emissierechten naar individuele CO₂-emissiebronnen die vervolgens worden geclassificeerd naar de SBI-indeling van het CBS. 

3.6 Data-technische aandachtspunten

Voor de ORET is uitsluitend data gebruikt die het CBS al beschikbaar heeft voor andere doeleinden. In het bestek van de ORET zijn deze bronnen gecombineerd en verrijkt zoals het verankeren van klimaatsectoren en energieketens. Een aantal aandachtspunten is hierbij aan het licht gekomen:

• De artikelbeschrijvingen in de kasbestanden van de Rijksoverheid zijn soms beknopt en kunnen van jaar-op-jaar wijzigen. Dit bemoeilijkt het volgen van de kasstromen van individuele beleidsinstrumenten in de tijd. 
• In Annex B – overzicht maatregelen Klimaatnota EZK en Klimaatrekening CBS is gerapporteerd over aanzienlijke verschillen in de inventarisaties van klimaatrelevante beleidsartikelen en bijbehorende bedragen. Nadien is er tussen het ministerie van KGG en het CBS contact geweest over het duiden en de aard van deze verschillen. Geconcludeerd is dat het oplossen ervan een kwestie van lange adem zal zijn. 
• In SiSa en in de OSU-rapportages worden unieke SPUK-codes gebruikt. Het komt echter voor dat dezelfde code in twee opeenvolgende jaren voor verschillende regelingen worden gebruikt. Zo werd in 2019 “F3” gekoppeld aan “Regeling energiebesparing woningen bouwkundig versterkingsprogramma Groningenveld (SNN)” en in 2020 aan “Incidentele bijdrage ter ondersteuning van het bestuurlijk platform mijnbouw lokale overheden”. De letter van een SPUK-code verwijst naar een bepaald ministerie. Als er een nieuw ministerie wordt opgericht dan wordt de code aangepast. Zo was de regeling “Aanpak energiearmoede” in 2022 en 2023 als “C55” gecodeerd, in 2024 werd de code plots “J55”. De oorzaak was dat delen van het beleidsterrein van het ministerie van BZK vanaf 2024 werden ondergebracht bij het nieuwe ministerie van VRO. Dit betekent dat middelen die eerder beschikbaar kwamen via “C55” vanaf 2024 in SiSa verantwoord worden onder “J55”. Het vasthouden aan unieke codes in de SiSa administratie zou de statistiek dienen.
• De SiSa-administratie biedt in beperkte mate informatie over het transactietype van uitgaven. Op basis van bronnen over de financiën van de gemeenten is verondersteld dat deze aankopen van intermediaire goederen en diensten (inkoop advies, externe uitvoer van beleid) en uitgaven aan salariskosten betreffen.
• Gemeenten en provincies leveren voor iedere regeling afzonderlijk een Excel-bestand aan waarin SPUK-uitgaven worden verantwoord. De indeling van deze bestanden verschilt per regeling en per jaar dus kost het veel moeite om deze data te ontsluiten. Er zijn uitzonderingen waar via SiSa niet het geld wordt verantwoord maar bijvoorbeeld het aantal aangeschafte elektrische stadsbussen. In dat geval is dus onbekend hoeveel SPUK-middelen door een gemeente daadwerkelijk besteed zijn.
• Hierboven is melding gemaakt van het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU). De hierin genoemde regelingen en bijbehorende bedragen zijn niet altijd eenduidig terug te vinden in de bronbestanden van het Rijk. In recente jaren wordt bij de verwerking van de bronbestanden van het Rijk wel aandacht besteed aan de detectie van SPUKs. De OSU-rapportages zijn niet foutloos. In de bijlage van de OSU 2024 wordt voor “Capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE)” ruim 1,5 miljard aan uitgaven gerapporteerd. Andere bronnen melden een veel lager bedrag. Bijvoorbeeld, in de bijlage “Integraal overzicht Klimaat” van de Rijksbegroting van 2025 wordt bij “Uitvoeringskosten klimaat medeoverheden” voor 2024 een bedrag genoemd van 582 miljoen euro.
• In het geval van de specifieke uitkeringen is niet eenduidig vast te stellen welke uitkeringen binnen de overheid (D.73) in verband moeten worden gebracht met de SPUKs en dus geconsolideerd moeten worden, dit om dubbeltellingen te voorkomen.
• Apparaatskosten zijn in de ORET (nog) niet meegeteld. Een uitzondering is gemaakt voor de SPUK CDOKE die tot doel heeft de slagkracht van lokale overheden te vergroten.