2. Afbakening en definities

2.1 Institutionele sectoren (ESR)

De institutionele sectoren worden in het ESR afgebakend. Deze zijn ook in de ORET terug te vinden: 

• overheid (S.13)
• niet-financiële vennootschappen (S.11)
• financiële instellingen (S.12)
• huishoudens (S.14) 
• instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens (sportverenigingen, religieuze instellingen) (S.15)
• buitenland (S.2)

Volgens het ESR vertegenwoordigt de sector overheid (S.13) de institutionele eenheden die worden aangemerkt als niet-marktproducenten waarvan de productie bedoeld is voor individuele of collectieve consumptie en worden gefinancierd via verplichte betalingen (belastingen en premies) door institutionele eenheden behorende tot andere sectoren. Daarnaast bevat de sector overheid eenheden die zich primair buigen over de herverdeling van inkomen en vermogen.   

Het ESR onderscheidt binnen de overheid de volgende sub-sectoren:

• centrale overheid (S.1311)
• lokale overheid (S.1313)
• sociale zekerheidsfondsen (S.1314) 

Het Ministerie van Financiën geeft in het overzicht van staatsdeelnemingen aan welke daarvan een rol vervullen in de energietransitie en leveringszekerheid. Dit zijn Gasunie, Stedin, TenneT en UCN. Deze bedrijven worden in het ESR geclassificeerd als publieke niet-financiële vennootschappen (S. 11001). Het Energiebedrijf Nederland (EBN) valt hier niet onder. EBN participeert namens de Nederlandse Staat in Nederlandse gas- en oliewinningsprojecten. Daarnaast is EBN ook actief in de ontwikkeling van een duurzame energievoorziening. Door gebrek aan autonomie ziet het ESR geen onderscheid tussen het Rijk en EBN. Dit betekent dat eventuele uitgaven van EBN aan de energietransitie deel uitmaken van de uitgaven van de sector Centrale Overheid (S.1311).

In relatie tot de ORET verdient ook de sector huishoudens enige uitleg. De sector huishoudens is namelijk als producent en als consument gebruiker van energie. Het energiegebruik van de zakelijk gereden kilometers, dus ook die als zelfstandig ondernemer, wordt in de nationale rekeningen als intermediair verbruik geclassificeerd. Het energiegebruik dat hoort bij het privégebruik wordt geboekt als consumptie. In de milieurekeningen wordt het energiegebruik en de bijbehorende CO₂-emissies onderscheiden naar productie en consumptie. Bij de sectorale indeling van huishoudens komt het energieverbruik als zelfstandige ondernemer en als consument samen. 

Om dit te illustreren laat figuur 2.1 zien dat huishoudens in 2024 als consument ruim vier miljard euro aan accijns op motorbrandstoffen betaalden. Deze accijns is relevant in bestek van de ORET omdat deze de aankoopprijs van motorbrandstoffen verhoogt en zodoende het gebruik ervan ontmoedigt (zie paragrafen 2.4 en 2.6 voor verdere uitleg). Daar bovenop betaalden huishoudens als producent nog eens 600 miljoen euro accijns op het intermediair verbruik van motorbrandstoffen. 

2.2 Klimaatsectoren

Het Klimaatakkoord onderscheidt zes klimaatsectoren: landbouw, industrie, gebouwde omgeving, elektriciteit, mobiliteit en landgebruik. Gepoogd is deze een plek te geven in de ORET. Zo wordt via de ORET inzichtelijk gemaakt welke klimaatsectoren te maken krijgen met het overheidsbeleid dat zich richt op de energietransitie. Bij het classificeren van de belastingen is gebruik gemaakt van een brugtabel waarmee de bedrijfstakken volgens de standaard bedrijfsindeling (SBI-codering) van het CBS zijn vertaald naar de klimaatsectoren. Hierbij zijn enkele tentatieve keuzes gemaakt die wellicht in de toekomst nog aanscherping behoeven. Zo zijn de mobiele werktuigen gebruikt in de landbouw geclassificeerd naar de klimaatsector mobiliteit. De dienstverlening ten behoeve van transport en vervoer is meegeteld met gebouwde omgeving.

De precieze afbakening van de belastingen die zijn gepresenteerd in tabel 2.2 is te vinden in paragraaf 2.6 van deze publicatie. Deze tabel is bedoeld om de samenhang te schetsen tussen Klimaatsectoren en ESR-sectoren. Ook is in tabel 2.2 de dubbelrol van de sector huishoudens (S.14) als producent en als consument zichtbaar. Als zelfstandige ondernemers, werkzaam in de landbouw of industrie, betalen de huishoudens niet alleen als consument maar ook als producent belastingen. In de tabel wordt tevens het onderscheid gemaakt tussen belastingen betaald door ingezetenen en niet-ingezetenen (S.2). Accijns op motorbrandstoffen wordt deels betaald door passerende buitenlanders. Deze belastingbetalers worden in de ORET buiten de klimaatsectoren en (binnenlandse) ESR-sectoren gehouden.   

2.3 Kas- en transactiebasis

Het ESR volgt een registratie op transactiebasis. Dit betekent dat een transactie wordt geregistreerd op het moment van eigendomsoverdracht, of op het moment dat de verplichting van een betaling ontstaat. Deze kan afwijken van het moment waarop betalingen daadwerkelijk plaatsvinden. Dit is een belangrijk punt omdat de financiële administratie van het Rijk een kasregistratie volgt. Binnen het domein van de energietransitie zijn twee voorbeelden van significante kas-transactieverschillen vermeldenswaardig:

• De hoogte van de subsidie stimulering duurzame energietransitie (SDE) hangt af van opbrengsten uit de geleverde energie. Het doel van de SDE is de financiering van de ‘onrendabele top’. De marktwaarde van duurzame energieproductie wordt jaarlijks door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) vastgesteld. Na het betaalde voorschot wordt op basis van deze marktwaardebepaling een correctiebedrag bepaald. De hiermee gepaard gaan verrekeningen leiden in de tijd tot kas-, en transactieverschillen. Deze zijn in figuur 2.3 voor de periode 2019-2024 weergegeven. Door relatief hoge energieprijzen in 2022 is de verstrekte SDE-subsidie in dat jaar bescheiden. Figuur 2.3 laat zien de verrekeningen er toe kunnen leiden dat kasbedragen in een jaar zowel hoger als lager kunnen uitvallen dan de transactiebedragen.
• De Rijksoverheid stelt vanuit diverse ministeries financiële middelen ter beschikking aan lokale overheden zoals provincies en gemeenten die zijn verbonden aan specifieke beleidsdoelen. Het jaar waarin middelen beschikbaar komen valt niet altijd samen met het jaar waarin deze daadwerkelijk worden aangewend. Ook dit kan leiden tot kas-transactieverschillen. Een discussie hierover volgt verderop in dit rapport. 

2.4 De wortel en de stok

Er zijn diverse instrumenten die de overheid bij het bevorderen van de energietransitie ter hand kan nemen. Zo kan de overheid ongewenst gedrag normeren en sanctioneren. Daarnaast kan de overheid werken met prijsbeïnvloeding van energie en energieproductiekosten. Er zijn grofweg twee smaken voor prijsbeïnvloeding denkbaar:

• Het verbeteren van de energie-efficiency via een subsidie op energiebesparende maatregelen en het goedkoper maken van (de opwekking van) duurzame energie: de wortel
• Het duurder maken van (het gebruik van) (fossiele) energie: de stok

Het bevorderen van de energietransitie kan via subsidies, inkomensoverdrachten en kapitaaloverdrachten die producenten en consumenten moeten bewegen om de overstap te maken naar energiebesparing en duurzame energiebronnen. Tevens kan de overheid zorgen voor belastingverlichting voor bedrijven die investeren in energiezuinige technieken en duurzame energie, dit via de zogenaamde Energie Investeringsaftrek (EIA) regeling. De EIA resulteert in een lagere heffing van de vennootschapsbelasting. Op gelijke wijze zorgt de korting op de bijtelling bij elektrische voortuigen van de zaak voor een lagere inkomstenbelasting. Om de omvang van deze wortel expliciet te maken zijn aanvullende brondata nodig omdat dit belastingvoordeel niet als zodanig in de nationale rekeningen is terug te vinden.   

De belasting op aardgas en motorbrandstoffen, leidt tot hogere aankoopprijzen van deze energiedragers en is een prijsprikkel ter ontmoediging van het gebruik. Het belasten van voertuigen met een verbrandingsmotor kan eveneens worden beschouwd als een ontmoediging van het gebruik van brandstof.

Soms voorziet de overheid in aanvullende maatregelen om de klap van de stok voor bepaalde groepen te verzachten. Zo is de aansluitingskorting onlosmakelijk verbonden aan het Nederlands systeem van energieheffing waarin een hoge marginale prijsprikkel wordt gecombineerd met een maatschappelijk aanvaardbaar belastingniveau. Een ander voorbeeld is de verstrekking van gratis emissierechten binnen het Europees systeem van verhandelbare emissierechten (ETS), waarmee de internationale concurrentiepositie van de industrie wordt ondersteund. 

Bij het meten van de lengte van de stok dient dus rekening te worden gehouden met belastingkortingen. Voor kortingen via lagere tariefstellingen bij de grootgebruikers, of belastingvrijstellingen, zijn aanvullende berekeningen niet nodig. Deze zijn immers al verrekend in de opbrengst uit energiebelasting conform de nationale rekeningenregistratie. Maar geëxpliciteerde kortingen, de aansluitingskorting, of anderszins ondersteunde maatregelen zoals het prijsplafond in 2023, moeten aanvullend in rekening worden gebracht omdat anders de lengte van de stok wordt overschat.

De wortel en de stok zijn één onderdeel van de overheidsinkomsten en uitgaven. Bij de classificatie van uitgaven aan de energietransitie komen ook andere transactiecategorieën in beeld, zoals uitgaven aan lonen en inkoop van (advies)diensten. Wanneer de rol van de overheid als financier van de energietransitie in ogenschouw wordt genomen, onderzoek dat is voorzien in 2026, dan zullen onvermijdelijk ook rentebaten op leningen en dividendontvangsten uit staatsdeelnemingen een plek gaan krijgen in de ORET. 

2.5 Overheidsuitgaven 

Bij de afbakening van de uitgaven aan de energietransitie wordt aangesloten op de statistiek van milieusubsidies die momenteel bij het CBS in ontwikkeling is. Hierbij is de internationaal statistische Classification of Environmental Purposes (CEP) leidend. Deze classificatie geldt internationaal als leidraad voor het afbakenen van de milieu-uitgaven. Elementen uit deze classificatie zijn direct te relateren aan de energietransitie en dus bruikbaar voor de identificatie van hieraan gerelateerde overheidsuitgaven. De volgende CEP-items komen bij de energietransitie in beeld:

Bij de relatie tussen de CEP en de ORET dienen de volgende kanttekeningen te worden geplaatst:

• De reductie van broeikasgassen (0101) is uitsluitend relevant voor zover deze te relateren is aan het gebruik van fossiele energiedragers (aardolieproducten, gas, kolen). Uitgaven aan carbon capture and storage vallen eveneens onder 0101 en zijn dus opgenomen in ORET. 
• Verzwaring van distributienetten en opslag voor elektriciteit en waterstof zijn voorwaardelijk voor de energietransitie. Eventuele overheidsuitgaven hieraan worden toegevoegd aan de ORET, ook al sluiten deze niet éénduidig aan op de CEP.
• Kernenergie kan beschouwd worden als niet hernieuwbaar maar is wel klimaatneutraal. In de CEP-indeling wordt kernenergie uitgesloten, maar uitgaven aan kernenergie worden meegeteld in de ORET.

Andere punten die de omvang en scope van de uitgaven in de ORET beïnvloeden zijn:

• Een klein aantal regelingen lijkt slechts deels betrekking te hebben op de energietransitie. In zulke gevallen is er een verdelingspercentage toegepast. Deze aanpak is consistent met de toepassing van de CEP binnen de milieurekeningen van het CBS. Deze verdeelpercentages zijn beperkt van invloed op het totaalbedrag aan uitgaven.
• In de kasoverzichten van het Rijk worden soms apparaatskosten opgegeven van organisaties zoals RVO die een rol spelen bij de beleidsuitvoering. Deze apparaatskosten zijn in dit onderzoek niet meegeteld. Er is eveneens geen onderzoek gedaan naar de omvang van de bezoldiging van ambtenaren die invulling geven aan het beleid rond de energietransitie. Afhankelijk van nut en noodzaak zou dit onderdeel kunnen zijn van het vervolgonderzoek.
• Ook de verduurzaming van het overheidsapparaat zelf is momenteel buiten scope gelaten. Gegevens hierover worden sinds kort (deels) door het CBS verzameld via de statistiek “Klimaatinvesteringen” waarin ook de sector overheid is waargenomen. Dit biedt mogelijkheden om in de toekomst de (kapitaal)kosten binnen het overheidsapparaat van duurzame energieopwekking en energiebesparing in beeld te brengen.
• In dit rapport wordt gekeken naar de uitgaven van het Rijk en die van de lokale overheden voor zover deze bekostigd zijn via de specifieke uitkeringen vanuit het Rijk. Uitgaven van andere delen van de overheid zijn in dit onderzoek (nog) niet meegeteld. 
• Bij het meten van overheidsuitgaven aan de energietransitie wordt het ESR gevolgd. Dit houdt in dat uitgaven aan subsidies, inkomensoverdrachten en kapitaaloverdrachten wel worden meegeteld maar het verstrekken van eigen vermogen (deelnemingen) en vreemd vermogen (verstrekken van leningen, aankopen van obligaties), de zogenaamde financiële transacties, niet. De eerste categorie van uitgaven is van invloed op het overheidssaldo (‘het tekort’), de tweede categorie niet. De financiële transacties zijn uiteraard relevant bij de rol van de overheid als kapitaalverstrekker. In nauwe samenwerking met werkpakket 7 van het EIK-programma over de financiering van de energietransitie zal hiernaar onderzoek worden gedaan in 2026.
• Alhoewel primair ingegeven door mijnbouwschade zou wellicht kunnen worden gesteld dat het beëindigen van de gaswinning in Groningen ook bijdraagt aan de Nederlandse energietransitie. Het voortijdig beëindigen van de gaswinning heeft geleid tot compensatiebetalingen van het Rijk aan de NAM die samen met EBN verantwoordelijk was voor de exploitatie ervan. Vooralsnog zijn deze niet opgenomen in de ORET.

2.6 Overheidsinkomsten 

De middelenzijde van de ORET zoals gepresenteerd in dit rapport omvat uitsluitend belastingontvangsten. Volgens Eurostat richtlijnen (2024) is een milieubelasting een belasting volgens ESR-definitie, met als aanvulling dat deze een fysieke grondslag heeft met een aantoonbare negatieve impact heeft op het milieu. In het geval van ORET is de grondslag vanuit het oogpunt van energiebesparing het energiegebruik en vanuit het oogpunt van het klimaat het terugdringen van het fossiele energieverbruik. Waar voor uitgaven naar functies het ‘primaire doel’ het uitgangspunt is, geldt bij belastingontvangsten dus de grondslag als selectiecriterium, dit ongeacht het oogmerk van de belasting. De volgende belastingen worden in de ORET tot de overheidsinkomsten gerekend:

1. Voor de aan de ETS verbonden belastingen (en subsidies) zijn afzonderlijk van de nationale rekeningen berekeningen gemaakt die het doel van de ORET beter dienen. Uitleg hierover is terug te vinden in de publicatie over de effective carbon rates | Box 1.
2. Accijnzen op motorbrandstoffen zijn inclusief de btw op deze accijnzen.
3. Vanuit de overweging van energiebesparing is de energiebelasting op zowel aardgas als op elektriciteit meegeteld, inclusief de btw die op de energiebelasting wordt geheven.
4. Tot 2025 werd de motorrijtuigenbelasting (mrb) en de belasting van personenauto's en motorrijwielen (bpm) uitsluitend geheven op voertuigen met een verbrandingsmotor. Elektrisch aangedreven voortuigen zijn tot dat moment vrijgesteld. Zolang de belastinggrondslag een voertuig met verbrandingsmotor is, is het gerechtvaardigd om deze belasting het predicaat energietransitie-gerelateerd mee te geven. Het CBS telt deze belasting sinds langere tijd mee als milieubelasting. Na 2024 worden mrb en bpm ook op elektrische voertuigen geheven wat betekent dat vanaf dat moment slechts de additionele belasting op auto’s met verbrandingsmotor als energietransitie gerelateerd beschouwd mogen worden. Vanwege de omvang van deze twee belastingen met een opbrengst van ruim acht miljard euro in 2024, doet deze keuze ertoe. In de Eurostat methodologie van Effective Carbon Rates worden uitsluitend de belastingen direct geheven op fossiele energiedragers binnen scope gebracht. Er valt dus iets te kiezen (zie de box verderop in de tekst).  
5. De voorraadheffing aardolieproducten is in de StatLinetabel Milieubelastingen en -heffingen | Milieurekeningen meegeteld. In de ORET is deze heffing vooralsnog genegeerd. De overweging hierbij is dat deze, in lijn met internationale verplichtingen, tot doel heeft om strategische voorraden aardolie aan te houden. De heffing, die in 2024 een bedrag van bijna 100 miljoen euro omvatte, is bedoeld voor de financiering van de exploitatiekosten van deze voorraden en houdt dus geen verband met de energietransitie.  

2.7 Energieketens

Omdat de zogenaamde energieketens een belangrijke rol spelen in het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) en in de bekostigingsmodellen die hierover momenteel binnen EIK worden ontwikkeld zijn alle opgenomen beleidsmaatregelen in ORET ingedeeld naar één van  deze energieketens:

• Elektriciteit
• Warmte
• Waterstof
• Koolstof
• Energiebesparing* 

Energiebesparing (*) is noodzakelijkerwijs aan deze lijst toegevoegd omdat voor diverse beleidsartikelen niet kan worden opgemaakt op welke energieketen een besparende maatregel van invloed is.

2.8 Structuur ORET

De datastructuur van de ORET met daarin de voor de energietransitie relevante uitgaven en inkomsten van de overheid is weergegeven in de Annex van deze nota. Elk instrument bevat 11 achtergrondvariabelen. De structuur volgt enerzijds de wijze waarop de dataverzameling voor de statistieken overheidsfinanciën op basis van het ESR worden gestructureerd, bijvoorbeeld via het toevoegen van informatie over:

• ESR-transactiecodes
• ESR-sector en tegensectorcodes
• Middelen/bestedingen

Anderzijds heeft een aantal achtergrondvariabelen tot doel om aan te sluiten op de variabelen die binnen het EIK programma relevant kunnen zijn: 

• Klimaatsectoren
• Energieketens
• Beleidsverantwoordelijk ministerie