Overheidsrekening Energietransitie (ORET) 2019-2024

Dit rapport maakt onderdeel uit van het onderzoeksprogramma “Energietransitie Integraal Kostenbeeld (EIK)”. Dit onderzoeksprogramma heeft tot doel om een integraal en samenhangend kostenbeeld te schetsen van de energietransitie in Nederland voor zowel de huishoudens, bedrijven en overheid. Het programma wordt uitgevoerd door de Kenniscoalitie Energietransitie (KCET) die bestaat uit onderzoekers vanuit CBS, CPB, PBL, RVO en TNO.

De rol van het CBS in het EIK-programma is het verzamelen van beschrijvende statistieken over het heden en verleden. Deze dienen als statistisch fundament, bijvoorbeeld om ‘brown fields’ te modelleren in de diverse model- en scenariostudies die eveneens binnen EIK worden uitgevoerd. Het is wenselijk om in het EIK-programma de daadwerkelijke energiekosten die worden gedragen door de Nederlandse energiesector, -gebruikers en overheden als vertrekpunt te nemen. Daarbij komt ook de rol van de overheid in beeld zoals bij het beprijzen of subsidiëren van energieomzetting en -gebruik: zowel fossiel als duurzaam.

De statistieken die worden verzameld binnen het EIK-programma dienen bij voorkeur te worden verankerd in de bestaande internationale statistische classificaties en definities. Hierdoor blijft de vergelijkbaarheid met reeds bestaande statistieken over energie, economie en overheidsfinanciën, nationaal en internationaal, behouden.

Het statistisch onderzoek in werkpakket 6 van EIK richt zich op het in kaart brengen van de inkomsten en uitgaven van de Rijksoverheid in relatie tot de energietransitie. Hierbij wordt de werkwijze voortgezet die eerder is gepresenteerd in de Klimaatrekening voor de sector Overheid | CBS. Deze haalbaarheidsstudie is uitgevoerd als onderdeel van het prioritaire onderzoeksthema dat in 2023 van start ging, en waarmee het CBS beoogde om statistieken te ontwikkelen die raken aan de Europese “Green Deal”.

In het EIK-programma is de focus verlegd van klimaat naar beleidsmaatregelen die de energietransitie raken. Het gestelde doel binnen EIK is het samenstellen van een Overheidsrekening Energietransitie (ORET). Veel van de maatregelen in de Klimaatrekening zijn relevant voor de ORET maar niet allemaal. Bijvoorbeeld, maatregelen om het broeikasgas methaan in de landbouw te reduceren zijn in de Klimaatrekening wel meegeteld maar vallen buiten scope van de ORET. Immers, deze methaanemissies zijn niet gerelateerd aan de winning, omzetting of het verbruik van (fossiele) energie.

De ORET heeft als doel om aan de energietransitie gerelateerde inkomsten en uitgaven van de overheid in kaart te brengen, waar mogelijk, gebruikmakend van de systematiek van het Europees Systeem van Rekeningen (ESR-2010). Het ESR-2010, hierna aangeduid als ESR, is een wettelijk verplichte Europese standaard voor de nationale rekeningen en is leidend bij het vaststellen van het overheidssaldo en de overheidsschuld. De aansluiting van de ORET op het ESR zorgt ervoor dat inzichtelijk wordt gemaakt wat de consequenties van de energietransitie zijn op de overheidsfinanciën, ook in het kader van de Europese begrotingsregels.

Hoewel werkpakket 6 zich primair richt op de Rijksoverheid heeft de ORET, net als de tekort- en schuldcijfers bij voorkeur een bredere scope. In theorie dient te worden gekeken naar alle eenheden binnen de sector overheid (ESR, S.13) die een rol vervullen bij de energietransitie. Zo is bij het beleid rond de energietransitie in recente jaren een groeiende rol weggelegd voor lokale overheden zoals provincies en gemeenten. En bij de financiering van de energietransitie zijn weer andere overheidseenheden betrokken zoals InvestNL, Groenfonds en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen.

De praktijk is echter weerbarstig. In dit rapport is allereerst gekeken naar de inkomsten en uitgaven van het Rijk en de uitgaven van provincies en gemeenten voor zover deze gefinancierd zijn met specifieke uitkeringen vanuit het Rijk.

In dit rapport worden de resultaten van de ORET gepresenteerd voor de jaren 2019-2024. Het streven is om de ORET jaarlijks te actualiseren. Daarnaast beogen we om in het komend jaar de reikwijdte van de ORET te verbreden naar andere delen van de sector overheid. Ook wordt in 2026, in afstemming met het werkpakket 7 van EIK, onderzoek gedaan naar de rol van de overheid bij het financieren van de energietransitie.

In 2026 is er enige onderzoeksruimte beschikbaar om de ORET zo goed mogelijk aan te laten sluiten aan de wensen van de gebruikers. Dit rapport is nadrukkelijk bedoeld als een uitnodiging aan potentiële gebruikers voor het geven van feedback.

2.1 Institutionele sectoren (ESR)

De institutionele sectoren worden in het ESR afgebakend. Deze zijn ook in de ORET terug te vinden: 

• overheid (S.13)
• niet-financiële vennootschappen (S.11)
• financiële instellingen (S.12)
• huishoudens (S.14) 
• instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens (sportverenigingen, religieuze instellingen) (S.15)
• buitenland (S.2)

Volgens het ESR vertegenwoordigt de sector overheid (S.13) de institutionele eenheden die worden aangemerkt als niet-marktproducenten waarvan de productie bedoeld is voor individuele of collectieve consumptie en worden gefinancierd via verplichte betalingen (belastingen en premies) door institutionele eenheden behorende tot andere sectoren. Daarnaast bevat de sector overheid eenheden die zich primair buigen over de herverdeling van inkomen en vermogen.   

Het ESR onderscheidt binnen de overheid de volgende sub-sectoren:

• centrale overheid (S.1311)
• lokale overheid (S.1313)
• sociale zekerheidsfondsen (S.1314) 

Het Ministerie van Financiën geeft in het overzicht van staatsdeelnemingen aan welke daarvan een rol vervullen in de energietransitie en leveringszekerheid. Dit zijn Gasunie, Stedin, TenneT en UCN. Deze bedrijven worden in het ESR geclassificeerd als publieke niet-financiële vennootschappen (S. 11001). Het Energiebedrijf Nederland (EBN) valt hier niet onder. EBN participeert namens de Nederlandse Staat in Nederlandse gas- en oliewinningsprojecten. Daarnaast is EBN ook actief in de ontwikkeling van een duurzame energievoorziening. Door gebrek aan autonomie ziet het ESR geen onderscheid tussen het Rijk en EBN. Dit betekent dat eventuele uitgaven van EBN aan de energietransitie deel uitmaken van de uitgaven van de sector Centrale Overheid (S.1311).

In relatie tot de ORET verdient ook de sector huishoudens enige uitleg. De sector huishoudens is namelijk als producent en als consument gebruiker van energie. Het energiegebruik van de zakelijk gereden kilometers, dus ook die als zelfstandig ondernemer, wordt in de nationale rekeningen als intermediair verbruik geclassificeerd. Het energiegebruik dat hoort bij het privégebruik wordt geboekt als consumptie. In de milieurekeningen wordt het energiegebruik en de bijbehorende CO₂-emissies onderscheiden naar productie en consumptie. Bij de sectorale indeling van huishoudens komt het energieverbruik als zelfstandige ondernemer en als consument samen. 

Om dit te illustreren laat figuur 2.1 zien dat huishoudens in 2024 als consument ruim vier miljard euro aan accijns op motorbrandstoffen betaalden. Deze accijns is relevant in bestek van de ORET omdat deze de aankoopprijs van motorbrandstoffen verhoogt en zodoende het gebruik ervan ontmoedigt (zie paragrafen 2.4 en 2.6 voor verdere uitleg). Daar bovenop betaalden huishoudens als producent nog eens 600 miljoen euro accijns op het intermediair verbruik van motorbrandstoffen. 

2.2 Klimaatsectoren

Het Klimaatakkoord onderscheidt zes klimaatsectoren: landbouw, industrie, gebouwde omgeving, elektriciteit, mobiliteit en landgebruik. Gepoogd is deze een plek te geven in de ORET. Zo wordt via de ORET inzichtelijk gemaakt welke klimaatsectoren te maken krijgen met het overheidsbeleid dat zich richt op de energietransitie. Bij het classificeren van de belastingen is gebruik gemaakt van een brugtabel waarmee de bedrijfstakken volgens de standaard bedrijfsindeling (SBI-codering) van het CBS zijn vertaald naar de klimaatsectoren. Hierbij zijn enkele tentatieve keuzes gemaakt die wellicht in de toekomst nog aanscherping behoeven. Zo zijn de mobiele werktuigen gebruikt in de landbouw geclassificeerd naar de klimaatsector mobiliteit. De dienstverlening ten behoeve van transport en vervoer is meegeteld met gebouwde omgeving.

De precieze afbakening van de belastingen die zijn gepresenteerd in tabel 2.2 is te vinden in paragraaf 2.6 van deze publicatie. Deze tabel is bedoeld om de samenhang te schetsen tussen Klimaatsectoren en ESR-sectoren. Ook is in tabel 2.2 de dubbelrol van de sector huishoudens (S.14) als producent en als consument zichtbaar. Als zelfstandige ondernemers, werkzaam in de landbouw of industrie, betalen de huishoudens niet alleen als consument maar ook als producent belastingen. In de tabel wordt tevens het onderscheid gemaakt tussen belastingen betaald door ingezetenen en niet-ingezetenen (S.2). Accijns op motorbrandstoffen wordt deels betaald door passerende buitenlanders. Deze belastingbetalers worden in de ORET buiten de klimaatsectoren en (binnenlandse) ESR-sectoren gehouden.   

2.3 Kas- en transactiebasis

Het ESR volgt een registratie op transactiebasis. Dit betekent dat een transactie wordt geregistreerd op het moment van eigendomsoverdracht, of op het moment dat de verplichting van een betaling ontstaat. Deze kan afwijken van het moment waarop betalingen daadwerkelijk plaatsvinden. Dit is een belangrijk punt omdat de financiële administratie van het Rijk een kasregistratie volgt. Binnen het domein van de energietransitie zijn twee voorbeelden van significante kas-transactieverschillen vermeldenswaardig:

• De hoogte van de subsidie stimulering duurzame energietransitie (SDE) hangt af van opbrengsten uit de geleverde energie. Het doel van de SDE is de financiering van de ‘onrendabele top’. De marktwaarde van duurzame energieproductie wordt jaarlijks door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) vastgesteld. Na het betaalde voorschot wordt op basis van deze marktwaardebepaling een correctiebedrag bepaald. De hiermee gepaard gaan verrekeningen leiden in de tijd tot kas-, en transactieverschillen. Deze zijn in figuur 2.3 voor de periode 2019-2024 weergegeven. Door relatief hoge energieprijzen in 2022 is de verstrekte SDE-subsidie in dat jaar bescheiden. Figuur 2.3 laat zien de verrekeningen er toe kunnen leiden dat kasbedragen in een jaar zowel hoger als lager kunnen uitvallen dan de transactiebedragen.
• De Rijksoverheid stelt vanuit diverse ministeries financiële middelen ter beschikking aan lokale overheden zoals provincies en gemeenten die zijn verbonden aan specifieke beleidsdoelen. Het jaar waarin middelen beschikbaar komen valt niet altijd samen met het jaar waarin deze daadwerkelijk worden aangewend. Ook dit kan leiden tot kas-transactieverschillen. Een discussie hierover volgt verderop in dit rapport. 

2.4 De wortel en de stok

Er zijn diverse instrumenten die de overheid bij het bevorderen van de energietransitie ter hand kan nemen. Zo kan de overheid ongewenst gedrag normeren en sanctioneren. Daarnaast kan de overheid werken met prijsbeïnvloeding van energie en energieproductiekosten. Er zijn grofweg twee smaken voor prijsbeïnvloeding denkbaar:

• Het verbeteren van de energie-efficiency via een subsidie op energiebesparende maatregelen en het goedkoper maken van (de opwekking van) duurzame energie: de wortel
• Het duurder maken van (het gebruik van) (fossiele) energie: de stok

Het bevorderen van de energietransitie kan via subsidies, inkomensoverdrachten en kapitaaloverdrachten die producenten en consumenten moeten bewegen om de overstap te maken naar energiebesparing en duurzame energiebronnen. Tevens kan de overheid zorgen voor belastingverlichting voor bedrijven die investeren in energiezuinige technieken en duurzame energie, dit via de zogenaamde Energie Investeringsaftrek (EIA) regeling. De EIA resulteert in een lagere heffing van de vennootschapsbelasting. Op gelijke wijze zorgt de korting op de bijtelling bij elektrische voortuigen van de zaak voor een lagere inkomstenbelasting. Om de omvang van deze wortel expliciet te maken zijn aanvullende brondata nodig omdat dit belastingvoordeel niet als zodanig in de nationale rekeningen is terug te vinden.   

De belasting op aardgas en motorbrandstoffen, leidt tot hogere aankoopprijzen van deze energiedragers en is een prijsprikkel ter ontmoediging van het gebruik. Het belasten van voertuigen met een verbrandingsmotor kan eveneens worden beschouwd als een ontmoediging van het gebruik van brandstof.

Soms voorziet de overheid in aanvullende maatregelen om de klap van de stok voor bepaalde groepen te verzachten. Zo is de aansluitingskorting onlosmakelijk verbonden aan het Nederlands systeem van energieheffing waarin een hoge marginale prijsprikkel wordt gecombineerd met een maatschappelijk aanvaardbaar belastingniveau. Een ander voorbeeld is de verstrekking van gratis emissierechten binnen het Europees systeem van verhandelbare emissierechten (ETS), waarmee de internationale concurrentiepositie van de industrie wordt ondersteund. 

Bij het meten van de lengte van de stok dient dus rekening te worden gehouden met belastingkortingen. Voor kortingen via lagere tariefstellingen bij de grootgebruikers, of belastingvrijstellingen, zijn aanvullende berekeningen niet nodig. Deze zijn immers al verrekend in de opbrengst uit energiebelasting conform de nationale rekeningenregistratie. Maar geëxpliciteerde kortingen, de aansluitingskorting, of anderszins ondersteunde maatregelen zoals het prijsplafond in 2023, moeten aanvullend in rekening worden gebracht omdat anders de lengte van de stok wordt overschat.

De wortel en de stok zijn één onderdeel van de overheidsinkomsten en uitgaven. Bij de classificatie van uitgaven aan de energietransitie komen ook andere transactiecategorieën in beeld, zoals uitgaven aan lonen en inkoop van (advies)diensten. Wanneer de rol van de overheid als financier van de energietransitie in ogenschouw wordt genomen, onderzoek dat is voorzien in 2026, dan zullen onvermijdelijk ook rentebaten op leningen en dividendontvangsten uit staatsdeelnemingen een plek gaan krijgen in de ORET. 

2.5 Overheidsuitgaven 

Bij de afbakening van de uitgaven aan de energietransitie wordt aangesloten op de statistiek van milieusubsidies die momenteel bij het CBS in ontwikkeling is. Hierbij is de internationaal statistische Classification of Environmental Purposes (CEP) leidend. Deze classificatie geldt internationaal als leidraad voor het afbakenen van de milieu-uitgaven. Elementen uit deze classificatie zijn direct te relateren aan de energietransitie en dus bruikbaar voor de identificatie van hieraan gerelateerde overheidsuitgaven. De volgende CEP-items komen bij de energietransitie in beeld:

Bij de relatie tussen de CEP en de ORET dienen de volgende kanttekeningen te worden geplaatst:

• De reductie van broeikasgassen (0101) is uitsluitend relevant voor zover deze te relateren is aan het gebruik van fossiele energiedragers (aardolieproducten, gas, kolen). Uitgaven aan carbon capture and storage vallen eveneens onder 0101 en zijn dus opgenomen in ORET. 
• Verzwaring van distributienetten en opslag voor elektriciteit en waterstof zijn voorwaardelijk voor de energietransitie. Eventuele overheidsuitgaven hieraan worden toegevoegd aan de ORET, ook al sluiten deze niet éénduidig aan op de CEP.
• Kernenergie kan beschouwd worden als niet hernieuwbaar maar is wel klimaatneutraal. In de CEP-indeling wordt kernenergie uitgesloten, maar uitgaven aan kernenergie worden meegeteld in de ORET.

Andere punten die de omvang en scope van de uitgaven in de ORET beïnvloeden zijn:

• Een klein aantal regelingen lijkt slechts deels betrekking te hebben op de energietransitie. In zulke gevallen is er een verdelingspercentage toegepast. Deze aanpak is consistent met de toepassing van de CEP binnen de milieurekeningen van het CBS. Deze verdeelpercentages zijn beperkt van invloed op het totaalbedrag aan uitgaven.
• In de kasoverzichten van het Rijk worden soms apparaatskosten opgegeven van organisaties zoals RVO die een rol spelen bij de beleidsuitvoering. Deze apparaatskosten zijn in dit onderzoek niet meegeteld. Er is eveneens geen onderzoek gedaan naar de omvang van de bezoldiging van ambtenaren die invulling geven aan het beleid rond de energietransitie. Afhankelijk van nut en noodzaak zou dit onderdeel kunnen zijn van het vervolgonderzoek.
• Ook de verduurzaming van het overheidsapparaat zelf is momenteel buiten scope gelaten. Gegevens hierover worden sinds kort (deels) door het CBS verzameld via de statistiek “Klimaatinvesteringen” waarin ook de sector overheid is waargenomen. Dit biedt mogelijkheden om in de toekomst de (kapitaal)kosten binnen het overheidsapparaat van duurzame energieopwekking en energiebesparing in beeld te brengen.
• In dit rapport wordt gekeken naar de uitgaven van het Rijk en die van de lokale overheden voor zover deze bekostigd zijn via de specifieke uitkeringen vanuit het Rijk. Uitgaven van andere delen van de overheid zijn in dit onderzoek (nog) niet meegeteld. 
• Bij het meten van overheidsuitgaven aan de energietransitie wordt het ESR gevolgd. Dit houdt in dat uitgaven aan subsidies, inkomensoverdrachten en kapitaaloverdrachten wel worden meegeteld maar het verstrekken van eigen vermogen (deelnemingen) en vreemd vermogen (verstrekken van leningen, aankopen van obligaties), de zogenaamde financiële transacties, niet. De eerste categorie van uitgaven is van invloed op het overheidssaldo (‘het tekort’), de tweede categorie niet. De financiële transacties zijn uiteraard relevant bij de rol van de overheid als kapitaalverstrekker. In nauwe samenwerking met werkpakket 7 van het EIK-programma over de financiering van de energietransitie zal hiernaar onderzoek worden gedaan in 2026.
• Alhoewel primair ingegeven door mijnbouwschade zou wellicht kunnen worden gesteld dat het beëindigen van de gaswinning in Groningen ook bijdraagt aan de Nederlandse energietransitie. Het voortijdig beëindigen van de gaswinning heeft geleid tot compensatiebetalingen van het Rijk aan de NAM die samen met EBN verantwoordelijk was voor de exploitatie ervan. Vooralsnog zijn deze niet opgenomen in de ORET.

2.6 Overheidsinkomsten 

De middelenzijde van de ORET zoals gepresenteerd in dit rapport omvat uitsluitend belastingontvangsten. Volgens Eurostat richtlijnen (2024) is een milieubelasting een belasting volgens ESR-definitie, met als aanvulling dat deze een fysieke grondslag heeft met een aantoonbare negatieve impact heeft op het milieu. In het geval van ORET is de grondslag vanuit het oogpunt van energiebesparing het energiegebruik en vanuit het oogpunt van het klimaat het terugdringen van het fossiele energieverbruik. Waar voor uitgaven naar functies het ‘primaire doel’ het uitgangspunt is, geldt bij belastingontvangsten dus de grondslag als selectiecriterium, dit ongeacht het oogmerk van de belasting. De volgende belastingen worden in de ORET tot de overheidsinkomsten gerekend:

1. Voor de aan de ETS verbonden belastingen (en subsidies) zijn afzonderlijk van de nationale rekeningen berekeningen gemaakt die het doel van de ORET beter dienen. Uitleg hierover is terug te vinden in de publicatie over de effective carbon rates | Box 1.
2. Accijnzen op motorbrandstoffen zijn inclusief de btw op deze accijnzen.
3. Vanuit de overweging van energiebesparing is de energiebelasting op zowel aardgas als op elektriciteit meegeteld, inclusief de btw die op de energiebelasting wordt geheven.
4. Tot 2025 werd de motorrijtuigenbelasting (mrb) en de belasting van personenauto's en motorrijwielen (bpm) uitsluitend geheven op voertuigen met een verbrandingsmotor. Elektrisch aangedreven voortuigen zijn tot dat moment vrijgesteld. Zolang de belastinggrondslag een voertuig met verbrandingsmotor is, is het gerechtvaardigd om deze belasting het predicaat energietransitie-gerelateerd mee te geven. Het CBS telt deze belasting sinds langere tijd mee als milieubelasting. Na 2024 worden mrb en bpm ook op elektrische voertuigen geheven wat betekent dat vanaf dat moment slechts de additionele belasting op auto’s met verbrandingsmotor als energietransitie gerelateerd beschouwd mogen worden. Vanwege de omvang van deze twee belastingen met een opbrengst van ruim acht miljard euro in 2024, doet deze keuze ertoe. In de Eurostat methodologie van Effective Carbon Rates worden uitsluitend de belastingen direct geheven op fossiele energiedragers binnen scope gebracht. Er valt dus iets te kiezen (zie de box verderop in de tekst).  
5. De voorraadheffing aardolieproducten is in de StatLinetabel Milieubelastingen en -heffingen | Milieurekeningen meegeteld. In de ORET is deze heffing vooralsnog genegeerd. De overweging hierbij is dat deze, in lijn met internationale verplichtingen, tot doel heeft om strategische voorraden aardolie aan te houden. De heffing, die in 2024 een bedrag van bijna 100 miljoen euro omvatte, is bedoeld voor de financiering van de exploitatiekosten van deze voorraden en houdt dus geen verband met de energietransitie.  

2.7 Energieketens

Omdat de zogenaamde energieketens een belangrijke rol spelen in het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) en in de bekostigingsmodellen die hierover momenteel binnen EIK worden ontwikkeld zijn alle opgenomen beleidsmaatregelen in ORET ingedeeld naar één van  deze energieketens:

• Elektriciteit
• Warmte
• Waterstof
• Koolstof
• Energiebesparing* 

Energiebesparing (*) is noodzakelijkerwijs aan deze lijst toegevoegd omdat voor diverse beleidsartikelen niet kan worden opgemaakt op welke energieketen een besparende maatregel van invloed is.

2.8 Structuur ORET

De datastructuur van de ORET met daarin de voor de energietransitie relevante uitgaven en inkomsten van de overheid is weergegeven in de Annex van deze nota. Elk instrument bevat 11 achtergrondvariabelen. De structuur volgt enerzijds de wijze waarop de dataverzameling voor de statistieken overheidsfinanciën op basis van het ESR worden gestructureerd, bijvoorbeeld via het toevoegen van informatie over:

• ESR-transactiecodes
• ESR-sector en tegensectorcodes
• Middelen/bestedingen

Anderzijds heeft een aantal achtergrondvariabelen tot doel om aan te sluiten op de variabelen die binnen het EIK programma relevant kunnen zijn: 

• Klimaatsectoren
• Energieketens
• Beleidsverantwoordelijk ministerie

3.1 Kastransacties Rijk

Het CBS ontvangt de databestanden van alle zogenaamde hoofdstukken | Rijksoverheid, ofwel van alle ministeries en begrotingsfondsen waarin de kasstromen, inkomsten en uitgaven, van het Rijk zijn verantwoord. Deze gegevens dienen als bouwsteen voor de statistieken overheidsfinanciën over de subsector ‘Centrale overheid - het Rijk’ S.1311A. Bij het samenstellen van de ORET is gebruik gemaakt van deze bronbestanden voor het in kaart brengen van uitgaven. Deze zijn grotendeels door het CBS al verrijkt met ESR-kernmerken zoals transactiecodes en tegensectorinformatie. Deze data worden niet alleen gebruikt voor de ORET maar ook voor het samenstellen van de milieu-uitgaven van de overheid, dit als onderdeel van de Milieurekeningen | CBS. Via de reeds genoemde CEP-classificatie zijn gegevens over de energietransitie afgestemd met de Milieurekeningen.

In de bronbestanden van de departementen (in wisselende samenstelling) die zich richten op het beleid rond economie, energie, mobiliteit, infrastructuur en huisvesting zijn de voor energietransitie relevante beleidsartikelen gedetecteerd. De beknopte toelichtingen op sommige beleidsartikelen maakte deze selectie soms lastig. 

3.2 Belastingdienst

De gegevens over belastingontvangsten zijn uiteraard grotendeels afkomstig van de Belastingdienst (Ministerie van Financiën). Deze worden door het CBS gebruikt bij het samenstellen van de volgende twee StatLinetabellen:  

• Milieubelastingen en -heffingen | Milieurekeningen
• Ontvangen belastingen en wettelijke premies | Statistiek Overheidsfinanciën

Uiteraard sluit de ORET hierop aan. Er is één uitzondering: de belastingen verbonden aan het ETS, zie ook paragraaf 3.5. 

3.3 Specifieke uitkeringen (SPUKs)

Het Rijk stelt financiële middelen aan lokale overheden ter beschikking met als doel om door het Rijk geformuleerde beleidsdoelen te realiseren. De lokale overheden dienen op hun beurt verantwoording af te leggen over de bestedingen die met deze specifieke uitkeringen zijn gefinancierd. 

Het ESR (paragraaf 4.119) stelt dat wettelijke bepalingen hierover leidend zijn bij het moment waarop inkomstenoverdrachten binnen de sector overheid (ESR-code D.73) geboekt moeten worden. De middelen die in een bepaald jaar door lokale overheden zijn aangewend, verantwoord, en waar zij dus recht op hebben, vertegenwoordigen derhalve de aan SPUKs gerelateerde inkomensoverdrachten van het Rijk aan de lokale overheid. Het komt echter voor dat het Rijk middelen ter beschikking stelt die vervolgens door lokale overheden in meerdere opeenvolgende jaren worden benut en verantwoord. Hierdoor ontstaan verschillen in kas- en transactieregistraties. 

• De kasbedragen volgen de middelen die het Rijk in een jaar beschikbaar stelt. 
• De transactiebedragen volgen de middelen die door lokale overheden zijn besteed en verantwoord. 

Het CBS heeft een tweetal bronnen beschikbaar om de kasstromen samenhangend met SPUKs te kwantificeren:

• De kasbestanden van het Rijk bevatten uitgaven die als D.73 worden geclassificeerd. In recente jaren is deze informatie verrijkt met de zogenaamde unieke SPUK-codes. Deze informatie is uiteraard nuttig voor dit onderzoek maar is niet publiekelijk beschikbaar. 
• Daarnaast informeert het ministerie van BZK jaarlijks met de Kamerbrief Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU) de Tweede Kamer over de Rijksuitgaven aan SPUKs. Ook hier gaat het om de kasbedragen. 

Gemeenten en provincies dienen jaarlijks verantwoording af te leggen over bestede SPUK-middelen. Dit doen zij via het Single information, Single audit (SiSa) | Financiën gemeenten en provincies | Rijksoverheid systeem. Het CBS voert namens het ministerie van BZK de SiSa administratie en is geautoriseerd om dit verantwoordingssysteem ook statistisch te benutten. De inzet van SiSa-data voor statistieken is nieuw en het onderzoek hiernaar ten behoeve van de ORET is dus verkennend. Een aantal bevindingen hieromtrent wordt verderop in dit rapport besproken.

SiSa is de enige bron op basis waarvan uitgaven per SPUK op transactiebasis kunnen worden gevolgd. De Iv3 informatievoorschrift gemeenten en gemeenschappelijke regelingen bevat namelijk geen informatie over individuele SPUKs.

De kas- en transactiestromen zijn in figuur 3.1 bijeengebracht. De kasstromen zijn ontleend aan de OSU-rapportages. Zowel de kasstromen als de daadwerkelijke uitgaven uit de SiSa verantwoording zijn tussen 2019 en 2024 sterk toegenomen. Deze uitkomsten bevestigen een groeiende rol van lokale overheden in het energietransitiebeleid. De groei van de reserves duidt erop dat de middelen vanuit het Rijk niet direct bij lokale overheden worden vertaald naar beleid. Deze vertaling vereist blijkbaar enige tijd. In zes jaar tijd is de beleidsreserve van energierelevante SPUKs gegroeid tot een bedrag van 3,3 miljard euro.

3.4 Nationale rekeningen

In de ORET zijn de belastingontvangsten en subsidieverstrekkingen van de overheid geclassificeerd naar tegensectoren en klimaatsectoren. Informatie over de belastingbetalers is terug te vinden in de nationale rekeningen. Voor de productgebonden belastingen (en subsidies) kan via de aanbod- en gebruiktabellen worden achterhaald welke bedrijfstakken energiedragers gebruiken waarop deze belastingen geheven worden. De aanbod- en gebruiktabellen bevatten alle goederen- en dienstentransacties in een economie, geclassificeerd naar bedrijfstakken en finale bestedingen. De finale bestedingen omvatten onder andere de consumptie van huishoudens.

Voor een aantal relevante variabelen zijn zogenaamde duale classificatietabellen (bedrijfstak -SBI-indeling × Institutionele sectoren) beschikbaar die zorgen voor de aansluiting tussen de aanbod- en gebruiktabellen en het institutionele sectorrekeningenstelsel. Deze tabellen zijn gebruikt om de betaling van productgebonden belastingen naar tegensector te classificeren. Een tweede classificatietabel is gebruikt om gegevens over belastingen per bedrijfstak volgens de SBI-indeling te vertalen naar milieusectoren. Het detailniveau van deze conversietabellen,  het zogenaamde regkol-niveau, ligt onder het publicatieniveau van de nationale rekeningen.

Uiteraard tellen de betaalde belastingen geclassificeerd naar productgroepen en bedrijfstakken op tot de belastingontvangsten door de overheid zoals terug te vinden in de StatLinetabellen.

3.5 Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)

In het ESR is vanuit milieu-economische invalshoek gekozen voor een ongelukkige registratie van aan ETS gerelateerde belastingen en subsidies. Hierover is in Box 1 van de CBS-publicatie over Effective Carbon Rates by Manufacturing Industries and Household Consumers uitleg gegeven. Deze alternatieve methode, eveneens gevolgd in de ORET, is gebaseerd op statistische informatie afkomstig van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa):

• Jaarlijkse uitstoot van CO₂-emissies die vallen binnen het bereik van ETS.
• Uitgifte van gratis emissierechten aan Nederlandse bedrijven.
• De gemiddelde jaarprijs van verhandelbare ETS emissierechten.

Het CBS ontvangt van de NEa gedetailleerde informatie over emissies en gratis verstrekkingen van emissierechten naar individuele CO₂-emissiebronnen die vervolgens worden geclassificeerd naar de SBI-indeling van het CBS. 

3.6 Data-technische aandachtspunten

Voor de ORET is uitsluitend data gebruikt die het CBS al beschikbaar heeft voor andere doeleinden. In het bestek van de ORET zijn deze bronnen gecombineerd en verrijkt zoals het verankeren van klimaatsectoren en energieketens. Een aantal aandachtspunten is hierbij aan het licht gekomen:

• De artikelbeschrijvingen in de kasbestanden van de Rijksoverheid zijn soms beknopt en kunnen van jaar-op-jaar wijzigen. Dit bemoeilijkt het volgen van de kasstromen van individuele beleidsinstrumenten in de tijd. 
• In Annex B – overzicht maatregelen Klimaatnota EZK en Klimaatrekening CBS is gerapporteerd over aanzienlijke verschillen in de inventarisaties van klimaatrelevante beleidsartikelen en bijbehorende bedragen. Nadien is er tussen het ministerie van KGG en het CBS contact geweest over het duiden en de aard van deze verschillen. Geconcludeerd is dat het oplossen ervan een kwestie van lange adem zal zijn. 
• In SiSa en in de OSU-rapportages worden unieke SPUK-codes gebruikt. Het komt echter voor dat dezelfde code in twee opeenvolgende jaren voor verschillende regelingen worden gebruikt. Zo werd in 2019 “F3” gekoppeld aan “Regeling energiebesparing woningen bouwkundig versterkingsprogramma Groningenveld (SNN)” en in 2020 aan “Incidentele bijdrage ter ondersteuning van het bestuurlijk platform mijnbouw lokale overheden”. De letter van een SPUK-code verwijst naar een bepaald ministerie. Als er een nieuw ministerie wordt opgericht dan wordt de code aangepast. Zo was de regeling “Aanpak energiearmoede” in 2022 en 2023 als “C55” gecodeerd, in 2024 werd de code plots “J55”. De oorzaak was dat delen van het beleidsterrein van het ministerie van BZK vanaf 2024 werden ondergebracht bij het nieuwe ministerie van VRO. Dit betekent dat middelen die eerder beschikbaar kwamen via “C55” vanaf 2024 in SiSa verantwoord worden onder “J55”. Het vasthouden aan unieke codes in de SiSa administratie zou de statistiek dienen.
• De SiSa-administratie biedt in beperkte mate informatie over het transactietype van uitgaven. Op basis van bronnen over de financiën van de gemeenten is verondersteld dat deze aankopen van intermediaire goederen en diensten (inkoop advies, externe uitvoer van beleid) en uitgaven aan salariskosten betreffen.
• Gemeenten en provincies leveren voor iedere regeling afzonderlijk een Excel-bestand aan waarin SPUK-uitgaven worden verantwoord. De indeling van deze bestanden verschilt per regeling en per jaar dus kost het veel moeite om deze data te ontsluiten. Er zijn uitzonderingen waar via SiSa niet het geld wordt verantwoord maar bijvoorbeeld het aantal aangeschafte elektrische stadsbussen. In dat geval is dus onbekend hoeveel SPUK-middelen door een gemeente daadwerkelijk besteed zijn.
• Hierboven is melding gemaakt van het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU). De hierin genoemde regelingen en bijbehorende bedragen zijn niet altijd eenduidig terug te vinden in de bronbestanden van het Rijk. In recente jaren wordt bij de verwerking van de bronbestanden van het Rijk wel aandacht besteed aan de detectie van SPUKs. De OSU-rapportages zijn niet foutloos. In de bijlage van de OSU 2024 wordt voor “Capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE)” ruim 1,5 miljard aan uitgaven gerapporteerd. Andere bronnen melden een veel lager bedrag. Bijvoorbeeld, in de bijlage “Integraal overzicht Klimaat” van de Rijksbegroting van 2025 wordt bij “Uitvoeringskosten klimaat medeoverheden” voor 2024 een bedrag genoemd van 582 miljoen euro.
• In het geval van de specifieke uitkeringen is niet eenduidig vast te stellen welke uitkeringen binnen de overheid (D.73) in verband moeten worden gebracht met de SPUKs en dus geconsolideerd moeten worden, dit om dubbeltellingen te voorkomen.
• Apparaatskosten zijn in de ORET (nog) niet meegeteld. Een uitzondering is gemaakt voor de SPUK CDOKE die tot doel heeft de slagkracht van lokale overheden te vergroten. 

4.1 Overzicht van inkomsten en uitgaven

De inkomsten in de ORET weerspiegelen de (netto) belastingontvangsten die zijn te koppelen aan het energiegebruik. De uitgaven daarentegen omvatten een breed bereik aan beleidsinstrumenten die via diverse wegen beogen om de energietransitie te stimuleren. Qua omvang overstijgen de belastinginkomsten meerdere malen de overheidsuitgaven aan de energietransitie. In 2024 bedroegen de inkomsten 26,5 miljard euro. De uitgaven omvatten slechts 4,4 miljard euro. Sterker nog, de overheid besteedde een groter deel van haar financiële ruimte aan belastingkortingen op het fossiele energiegebruik dan wat zij uitgaf aan het stimuleren van duurzame energie en energiebesparing. 

Figuur 4.1 weerspiegelt het beeld van de overheidsfinanciën waarin inkomsten zijn weergegeven met een plusteken en uitgaven met een minteken. In 2024 bedroeg de som van inkomsten (+) en uitgaven (-) 22,1 miljard euro. Ter vergelijking, in 2024 bedroeg het overheidssaldo -10,6 miljard euro (een tekort). De belastinginkomsten gerelateerd aan het energiegebruik zijn voor de overheidsfinanciën meer dan een bijzaak. De (netto) belastingen gepresenteerd in de ORET vertegenwoordigen bijna 5,5 procent van alle overheidsinkomsten. 

In figuur 4.2 zijn de belastingen op het energiegebruik gepresenteerd. In de getoonde belastingbedragen zijn de belastingkortingen verrekend. De belastingontvangsten schommelen van jaar-op-jaar, met name voor de energiebelasting, maar de samenstelling ervan is betrekkelijk stabiel, zeker in vergelijking met de uitgaven gepresenteerd in figuur 4.3. Opvallend is het nagenoeg wegvallen van de energiebelasting in 2023 vanwege het prijsplafond. De vliegbelasting en belastingen via de ETS zijn in recente jaren in omvang toegenomen. De uitstoot van CO₂ daalde weliswaar maar de prijzen van emissierechten zijn in recente jaren juist gestegen. Ook het aantal gratis verstrekte emissierechten is jaarlijks afgenomen. Desondanks steeg deze belastingkorting, eveneens als gevolg van stijgende prijzen van emissierechten.

De uitgaven, gepresenteerd in figuur 4.3, omvatten een breed bereik aan maatregelen en instrumenten. In de figuur zijn de belangrijkste aangegeven. Bij verduurzaming gebouwen zijn meerdere regelingen samengevoegd. De volatiliteit van de SDE is een direct gevolg van de koppeling van deze subsidie aan de energieprijzen. Bij hoge energieprijzen neemt de ‘onrendabele top’ in omvang af en zal de SDE subsidie lager uitvallen. Daarnaast valt op dat veel van de verstrekte subsidies een beperkte looptijd hebben, vaak slechts enkele jaren, hetgeen bijdraagt aan een wisselend pallet van maatregelen in de beschouwde periode.

Omdat verzwaring van het elektriciteitsnet voorwaardelijk is voor de energietransitie zijn de kapitaaloverdrachten vanuit het Rijk aan TenneT in de ORET volledig meegeteld. Het is denkbaar dat een deel van deze middelen door TenneT aan andere doelen is besteed. Dus over deze keuze is discussie mogelijk. Wanneer deze kapitaaloverdrachten buiten beschouwing worden gelaten dan blijkt er in recente jaren sprake van een stijgende trend in de overheidsuitgaven aan de energietransitie.  

Zoals beschreven is het energiebeleid bij de lokale overheden in opkomst. In 2019 waren de specifieke regelingen (SPUKs) die zijn te relateren aan de energietransitie verwaarloosbaar klein. In 2024 stegen de uitgaven van lokale overheden gefinancierd via SPUKs tot ruim 600 miljoen euro. Omdat ook de kasstromen van het Rijk aan lokale overheden in recente jaren fors zijn gestegen (zie figuur 3.1) is te verwachten dat de uitgaven van provincies en gemeenten aan de energietransitie in de nabije jaren verder zullen stijgen.  

In figuur 4.4 zijn de uitgaven in 2024 verdeeld naar ESR transactiecategorieën. Het ligt in de lijn der verwachting dat subsidieverstrekkingen het grootste aandeel hebben in de uitgaven. Echter, het is belangrijk te beseffen dat het ESR een strikte definitie hanteert voor subsidies waarin slechts de financiële ondersteuning van producenten maar niet van consumenten wordt meegeteld. 

De groene vlakjes (licht, middel en donker) bevatten de subsidies, inkomstenoverdrachten en kapitaaloverdrachten. Deze vertegenwoordigen de ‘wortel’ waarnaar eerder is verwezen. In aanvulling hierop komen ook andere overheidsuitgaven aan de energietransitie in beeld zoals beloning van werknemers en aankoop van diensten zoals beleidsadvies. Een aanzienlijk deel van deze uitgaven zijn gerelateerd aan de regeling capaciteit lokale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE). In 2024 werd via deze regeling bijna 340 miljoen euro uitgegeven door gemeenten en provincies. Het doel van CDOKE is het versterken van de slagkracht van lokale overheden op het terrein van de energietransitie. 

4.2 Inkomsten en uitgaven naar klimaatsector

Eén van de doelen van de ORET is om inzichtelijk te maken welke sectoren in Nederland geraakt worden door het overheidsbeleid. Kijkend naar de aan de energietransitie gerelateerde belastingen in figuur 4.5, dan blijkt de klimaatsector mobiliteit in 2024 goed voor 17,6 miljard euro aan belastingontvangsten, een aandeel van 66 procent. 

Het prijsplafond en de aansluitingskorting leidden in 2023 per saldo tot een negatieve belasting op het energiegebruik van de sector gebouwde omgeving. 

Bij de uitgaven is het beeld helaas minder scherp. Dit heeft een aantal redenen. In de eerste plaats zijn maatregelen soms dusdanig algemeen geformuleerd (“brede energietransitie”, “diverse kosten”) dat nauwelijks valt vast te stellen welke klimaatsectoren ermee worden geadresseerd. Daarnaast wordt de SDE in de nationale rekeningen als productgebonden subsidie geregistreerd (D.31). Dit heeft als gevolg dat de begunstigde van de subsidie de energieafnemer is en niet de energieproducent. De afnemer betaalt immers de marktprijs waarin de subsidie is verrekend. In het energiebeleid wordt de SDE beschouwd als een instrument ter bevordering van de duurzame energieproductie. Een wellicht passendere registratiewijze van de SDE in de ORET is een aandachtspunt voor het vervolg. 

Zoals al uitgelegd bij figuur 2.2 kan het zijn dat bij productgebonden belastingen en subsidies een niet-ingezetene (S.2) als betalende/ontvangende partij in beeld komt.

4.3 Inkomsten en uitgaven naar institutionele sectoren (ESR)

Wat betreft de energietransitie richt het overheidsbeleid zich in het bijzonder op twee tegensectoren: de bedrijven (niet-financiële vennootschappen, S.11) en de huishoudens (S.14). Figuur 4.7 laat zien dat huishoudens in het kader van de energietransitie meer belastingen betalen dan de niet-financiële ondernemingen. Ook ontvangen zijn iets meer energietransitie-gerelateerde subsidies en overdrachten dan bedrijven. Per saldo zijn in 2024 zowel huishoudens (12,9 miljard euro) als bedrijven (8,2 miljard euro) in relatie tot het energietransitiebeleid nettobetalers. 

4.4 Perspectief op energieketens, uitgaven

In relatie tot de energietransitie wordt het grootste deel van de overheidsuitgaven besteed aan de elektriciteitsketen. In figuur 4.8 is energiebesparing als aparte keten gepresenteerd omdat vaak niet kan worden achterhaald op welke energiedrager een besparende maatregel betrekking heeft. Sommige beleidsinstrumenten zijn keten-heterogeen. De SDE is vooral bedoeld om duurzame elektriciteitsproductie te stimuleren en valt dus grotendeels onder de energieketen elektriciteit. Echter, de SDE is ook van toepassing op de duurzame opwekking van warmte. Op basis van gegevens van RVO is grofweg een aandeel warmteopwekking aangehouden van 30 procent. De uitgaven aan koolstof houden verband met de carbon capture and storage activiteiten.

4.5 Perspectief op energieketens, inkomsten

Energieketens kunnen worden opgedeeld in individuele energiedragers/energieproducten. Voor een viertal fossiele energiedragers, aardgas, elektriciteit, benzine en overige (auto) brandstoffen (diesel plus LPG), is per jaar nagegaan welke belastingen en kortingen daarop rusten. Vervolgens zijn de belastinggegevens gedeeld door het fysieke energiegebruik uit de Energiebalans. Via deze weg worden de (netto) belastingen per éénheid product (m³, KWh, liters) berekend. Deze ratio’s worden in dit artikel aangeduid met ‘effectieve belastingvoeten, in het Engels etr’s: ‘effective tax rates’, deze benaming is analoog aan de effective carbon rates van Eurostat’.

Als grondslag zijn vanuit de energiebalans de volgende posten geteld:

• Totaal inzet voor omzetting
• Eigen verbruik
• Finaal verbruik

Via deze selectie is getracht om het energieverbruik vanuit de energiebalans aan te laten sluiten op de registratie van het verbruik van aan energiegerelateerde goederengroepen en bijbehorende belastinggegevens in de nationale rekeningen. Het doel van de etr is om in beeld te brengen in welke mate het energieverbruik is belast ongeacht of een bepaald gebruik, zoals de gasinzet bij warmtekrachtkoppeling, in aanmerking komt voor vrijstelling. Het onderscheid groen en grijs gas is in de berekening (de noemer) van de etr voor aardgas (nog) niet gemaakt. Wellicht een aandachtspunt voor toekomstige berekeningen. 

Het doel van de etr’s is tweeledig: 

• Van jaar-op-jaar kunnen ontwikkelingen in belastingvoeten en het energiegebruik worden gevolgd. Zo kan worden nagegaan of additionele prijsprikkels daadwerkelijk leiden tot afnemende energieconsumptie.  
• Het inzichtelijk maken van de afnemende energieconsumptie, en het effect daarvan op de belastinginning, een fenomeen dat soms is geadresseerd als ‘grondslagerosie’. 

De resultaten worden hieronder besproken.

Aardgas

Uitgedrukt in het prijspeil van 2024, dus gecorrigeerd voor inflatie, bedroeg in het jaar 2001 de etr voor aardgas 4 eurocent per kubieke meter aardgas. In 2024 was de etr gestegen naar 12 eurocent. Niet verrassend draagt de energiebelasting het meeste bij aan de etr van aardgas. De btw die wordt geheven op de energiebelasting verhoogt de etr met één of twee eurocent. De aansluitingskorting is in de berekening van etr’s naar rato verdeeld over aardgas en elektriciteit. Uiteraard heeft deze een dempende werking op de etr. Hetzelfde geldt voor het prijsplafond in 2023 waardoor de etr van aardgas in dat jaar uitkwam op één eurocent.  

Een reële stijging van 4 naar 12 eurocent in de beschouwde periode is een aanzienlijke stijging. Echter, het niveau van de etr van 12 eurocent is betrekkelijk laag in vergelijking tot het marginale energiebelastingtarief van 58 eurocent dat in 2024 voor aardgas in rekening werd gebracht bij de kleinverbruiker. Om uit te komen op een landelijk gemiddelde van 12 eurocent moet een flink deel van het aardgasgebruik in Nederland tegen een veel lager tarief zijn aangeslagen. En dat klopt. Boven een afname van 10 miljoen m³ aardgas per jaar geldt slechts een belastingtarief van iets minder dan 4 eurocent. Het kan dus nuttig zijn om etr’s te berekenen voor individuele gebruikersgroepen in Nederland, zoals bedrijfstakken en wellicht klimaatsectoren. Op deze wijze worden verschillen in etr’s tussen deze groepen zichtbaar. Voor de ecr’s heeft het CBS dit al gedaan. 

In figuur 4.10 zijn de belastingontvangsten uit het aardgasgebruik, gecorrigeerd voor inflatie, vergeleken met de belastingen die de overheid zou hebben ontvangen bij een etr van 2015. Het verschil tussen de lichtblauwe en donkerblauwe lijn weerspiegelt zodoende de jaarlijkse veranderingen in de etr. De donkerblauwe lijn toont hoe veranderingen in het aardgasgebruik van invloed zijn op de belastingontvangsten, ofwel veranderingen in de belastinggrondslag. Zo kan geconcludeerd worden dat ten opzichte van 2001 de overheid in 2024 één miljard euro minder aan belasting heeft ontvangen als gevolg van een dalend aardgasgebruik. 

Elektriciteit

De etr van elektriciteit volgt in recente jaren een dalende trend. Zo is het opwekken van elektriciteit door huishoudens via zonnepanelen vrijgesteld van energiebelasting. Het prijsplafond en de aansluitingskorting droegen er toe bij dat de etr in 2023 onder het niveau van één eurocent zakte. De duurzame opwekking van elektriciteit wordt gestimuleerd via de SDE. Deze regeling drukt in recente jaren de etr van elektriciteit met gemiddeld 1 eurocent. De bijdrage van de SDE is kleiner van omvang in de periode rond 2023 toen elektriciteitsprijzen zeer hoog waren. 

Ook voor elektriciteit geldt dat de etr fors onder het marginale tarief van de kleinverbruiker ligt. Dit tarief ligt in recente jaren rond de tien eurocent, met uitzondering van het jaar 2022 waarin het kleinverbruikerstarief fors lager was.     

De daling van de etr voor elektriciteit zorgde voor een reële daling van de belastinginkomsten uit het elektriciteitsverbruik. Wanneer de belastingontvangsten in alle jaren worden uitgedrukt in de etr van 2015, de donkerblauwe lijn in figuur 4.12, dan blijken deze in alle jaren rond de vier miljard euro te schommelen (prijspeil = 2024).  Met andere woorden, de belastinggrondslag is bij elektriciteit betrekkelijk constant. Het is dus niet zo dat de elektrificatie van het Nederlandse energiesysteem, zoals het elektrisch rijden, heeft geleid tot een stijgende elektriciteitsconsumptie.

Motorbrandstoffen

De etr’s van benzine en overige brandstoffen volgen, gecorrigeerd voor inflatie, in de tijd licht dalende trends. In 2004 haalde de etr van benzine een bedrag van 1,28 euro (prijspeil = 2024). Twintig jaar later bedroeg deze 89 eurocent. De etr van overige brandstoffen, diesel en LPG, is niet alleen lager vanwege lagere accijnstarieven maar ook vanwege het gebruik van dieselolie in energetische processen die deels zijn vrijgesteld. In 2024 bedroeg de etr voor de overige brandstoffen 22 eurocent. 

De onderstaande grafiek (4.13) laat zien dat wijzigingen in etr’s beperkt van invloed zijn op de belastingontvangsten uit het autobrandstofgebruik. De belastinggrondslag is hier de bepalende factor. Uitgedrukt in het prijsniveau van 2024 werd in het jaar 2013 ruim 13 miljard euro aan accijns op brandstoffen opgehaald. In 2024 was dit net geen 10 miljard euro. 

5.1 Conclusies

Het verdiepen van de overheidsfinanciënstatistieken met informatie over de energietransitie blijkt voor wat betreft het Rijk haalbaar. Gebleken is dat bestaande databronnen daarvoor voldoende aanknopingspunten bieden. Hopelijk biedt de ORET ook bij de gebruikers tot bruikbare inzichten. Terugkoppeling daarover wordt zeer op prijs gesteld. 

Het statistisch benutten van de administratieve data over de verantwoording van specifieke uitkeringen (SiSa) in deze studie is een primeur. Aangevuld met de bronnen van het Rijk geeft deze administratieve bron inzicht in hoe financiële middelen vanuit het Rijk door lokale overheden worden ingezet voor energiebeleid. Afgemeten aan de bestedingen neemt de rol van gemeenten en provincies in de energietransitie in de laatste jaren fors toe. De verwachting is dat het belang van de SiSa als databron daardoor ook zal toenemen. 

Het gelijktrekken van een gemeenschappelijk beeld in de ORET, Klimaatnota en andere publicaties over dit onderwerp is een punt van aandacht. Deze zorg is eerder gesignaleerd, bijvoorbeeld in het haalbaarheidsonderzoek van het CBS naar de Klimaatrekening Overheid, en ook met collega’s van het ministerie van KGG besproken. Het ideale vooruitzicht is uiteraard een gemeenschappelijk statistisch beeld op de overheidsuitgaven aan de energietransitie waaraan gebruikers niet hoeven te twijfelen.

Een specifieke invalshoek van de ORET is de ESR-conforme transactieregistratie in plaats van de en kasboekhouding die bij het Rijk wordt gevolgd. Het belang daarvan laat zich vooral gelden bij instrumenten zoals de SDE en de SPUKs waarbij kasstromen en daadwerkelijke uitgaven niet synchroon lopen.

Bij het in kaart brengen van de CO₂-belasting die via het ETS in rekening worden gebracht zijn de huidige ESR-richtlijnen lastig toepasbaar op de ORET. In een eerdere CBS-publicatie over de effective carbon rates is hierover uitleg gegeven. De ESR richtlijnen sluiten niet goed aan op de kosten zoals die bij CO₂-emitenten onder het emissieplafond in rekening worden gebracht. Voor de ORET is gebruikgemaakt van afwijkende berekeningen die aansluiten op de ecr-methodologie. 

Ook de SDE-registratie als een productgebonden subsidie is vanuit het perspectief van de ORET een ongelukkige keuze omdat deze als zodanig wordt toegerekend aan de energieverbruiker en niet aan de producent. Dit vertekent het algemeen aanvaarde beeld van de SDE als een stimulerende maatregel voor opwekking van duurzame energie en niet voor het gebruik ervan.  

Vervolgens wordt de ISDE in de nationale rekeningen geboekt als een subsidie. Omdat deze regeling vooral bedoeld is voor het verduurzamen van woningen zou ook kunnen worden gedacht aan een kapitaaloverdracht. 

Wellicht kan ten opzichte van de Nederlandse nationale rekeningen in toekomstige publicaties van de ORET een voorsprong worden genomen op een verbeterde classificatie van elk van deze regelingen. Voor de ETS is dit al gedaan, voor de ISDE nog niet.

Voor de lokale overheden zijn uitsluitend de uitgaven in beeld gebracht die verband houden met SPUKs. Het is niet uitgesloten dat aanvullende uitgaven worden gefinancierd via andere middelen. Bij een aantal gemeenten is nagevraagd of zij een totaalbeeld kunnen schetsen van hun uitgaven aan klimaatbeleid. Het blijkt niet vanzelfsprekend dat gemeenten zulke overzichten kunnen geven. De taakvelden in de Iv3 voorschriften voor gemeenten bieden onvoldoende aansluiting.

Door gebrek aan achtergrondinformatie is de huidige classificatie van uitgaven naar klimaatsectoren voor verbetering vatbaar. Meer algemeen verdient het aanbeveling om de classificaties die gangbaar zijn binnen het domein van de statistiek (bedrijfstakken) op uniforme wijze binnen het EIK-programma te schakelen naar classificaties die gangbaar zijn in het energiebeleid zoals klimaatsectoren. Hetzelfde geldt voor de relatie tussen de zogenaamde goederengroepen in de nationale rekeningen en de energiedragers in de energiebalans.

5.2 Vervolgonderzoek 

In de tweede helft van 2026 zullen de ORET-uitkomsten voor het verslagjaar 2024 worden geactualiseerd en het verslagjaar 2025 worden toegevoegd. 

De financiering van de energietransitie heeft nog weinig aandacht gekregen. In nauwe samenhang met EIK - werkpakket 7, dat zich hierover buigt, zullen energietransitie relevante financieringsstromen vanuit de overheid en overheidsbezittingen in kaart worden gebracht. Hierbij kan het gaan om deelnemingen in overheidsbedrijven, revolverende fondsen (InvestNL, Groenfonds, ROMs) maar ook om andere financiële beleidsinstrumenten zoals garantstellingen. 

In 2025 zijn de inkomsten en uitgaven van het Rijk en de lokale overheden, deze laatste voor zover het de specifieke uitkeringen vanuit het Rijk betreft, in kaart gebracht. Mede op basis van het overheidsregister is aanvullend onderzoek voorzien naar andere instellingen binnen de overheid die een rol vervullen in de energietransitie.  

De wenselijkheid van het verfijnen van de tegensectorinformatie, waaronder de klimaatsectoren, zal met (potentiële) gebruikers worden verkend.

In dit rapport zijn de eerste berekening gepresenteerd van de belastingen per energiedrager, de etr’s. Deze ratio’s zijn voor Nederland als geheel berekend maar kunnen ook voor afzonderlijke bedrijfstakken en huishoudens (als consumenten) worden bepaald. Via die weg ontstaat er zicht op de verdeling van de belastingdruk over verschillende groepen. Illustratief is het eerdere onderzoek naar Effective Carbon Rates. Relevant onderzoek in dit opzicht is tevens de CBS-publicatie over het energiegebruik per belastingschijf.

In dit rapport ontbreken de uitgaven aan de verduurzaming van het overheidsapparaat zelf. De productie van de overheid is niet bijzonder energie-intensief, maar als in bestek van EIK deze kosten voor producenten en consumenten in beeld worden gebracht dan kan worden overwogen om hierbij ook de overheid als producent te betrekken. Mogelijk kan op dit vlak worden aangesloten op de resultaten uit het werkpakket 4 van EIK.