Overheidsrekening Energietransitie (ORET) 2019-2024

4. Uitkomsten ORET 2019–2024

4.1 Overzicht van inkomsten en uitgaven

De inkomsten in de ORET weerspiegelen de (netto) belastingontvangsten die zijn te koppelen aan het energiegebruik. De uitgaven daarentegen omvatten een breed bereik aan beleidsinstrumenten die via diverse wegen beogen om de energietransitie te stimuleren. Qua omvang overstijgen de belastinginkomsten meerdere malen de overheidsuitgaven aan de energietransitie. In 2024 bedroegen de inkomsten 26,5 miljard euro. De uitgaven omvatten slechts 4,4 miljard euro. Sterker nog, de overheid besteedde een groter deel van haar financiële ruimte aan belastingkortingen op het fossiele energiegebruik dan wat zij uitgaf aan het stimuleren van duurzame energie en energiebesparing. 

Figuur 4.1 weerspiegelt het beeld van de overheidsfinanciën waarin inkomsten zijn weergegeven met een plusteken en uitgaven met een minteken. In 2024 bedroeg de som van inkomsten (+) en uitgaven (-) 22,1 miljard euro. Ter vergelijking, in 2024 bedroeg het overheidssaldo -10,6 miljard euro (een tekort). De belastinginkomsten gerelateerd aan het energiegebruik zijn voor de overheidsfinanciën meer dan een bijzaak. De (netto) belastingen gepresenteerd in de ORET vertegenwoordigen bijna 5,5 procent van alle overheidsinkomsten. 

In figuur 4.2 zijn de belastingen op het energiegebruik gepresenteerd. In de getoonde belastingbedragen zijn de belastingkortingen verrekend. De belastingontvangsten schommelen van jaar-op-jaar, met name voor de energiebelasting, maar de samenstelling ervan is betrekkelijk stabiel, zeker in vergelijking met de uitgaven gepresenteerd in figuur 4.3. Opvallend is het nagenoeg wegvallen van de energiebelasting in 2023 vanwege het prijsplafond. De vliegbelasting en belastingen via de ETS zijn in recente jaren in omvang toegenomen. De uitstoot van CO2 daalde weliswaar maar de prijzen van emissierechten zijn in recente jaren juist gestegen. Ook het aantal gratis verstrekte emissierechten is jaarlijks afgenomen. Desondanks steeg deze belastingkorting, eveneens als gevolg van stijgende prijzen van emissierechten.

De uitgaven, gepresenteerd in figuur 4.3, omvatten een breed bereik aan maatregelen en instrumenten. In de figuur zijn de belangrijkste aangegeven. Bij verduurzaming gebouwen zijn meerdere regelingen samengevoegd. De volatiliteit van de SDE is een direct gevolg van de koppeling van deze subsidie aan de energieprijzen. Bij hoge energieprijzen neemt de ‘onrendabele top’ in omvang af en zal de SDE subsidie lager uitvallen. Daarnaast valt op dat veel van de verstrekte subsidies een beperkte looptijd hebben, vaak slechts enkele jaren, hetgeen bijdraagt aan een wisselend pallet van maatregelen in de beschouwde periode.

Omdat verzwaring van het elektriciteitsnet voorwaardelijk is voor de energietransitie zijn de kapitaaloverdrachten vanuit het Rijk aan TenneT in de ORET volledig meegeteld. Het is denkbaar dat een deel van deze middelen door TenneT aan andere doelen is besteed. Dus over deze keuze is discussie mogelijk. Wanneer deze kapitaaloverdrachten buiten beschouwing worden gelaten dan blijkt er in recente jaren sprake van een stijgende trend in de overheidsuitgaven aan de energietransitie.  

Zoals beschreven is het energiebeleid bij de lokale overheden in opkomst. In 2019 waren de specifieke regelingen (SPUKs) die zijn te relateren aan de energietransitie verwaarloosbaar klein. In 2024 stegen de uitgaven van lokale overheden gefinancierd via SPUKs tot ruim 600 miljoen euro. Omdat ook de kasstromen van het Rijk aan lokale overheden in recente jaren fors zijn gestegen (zie figuur 3.1) is te verwachten dat de uitgaven van provincies en gemeenten aan de energietransitie in de nabije jaren verder zullen stijgen.  

In figuur 4.4 zijn de uitgaven in 2024 verdeeld naar ESR transactiecategorieën. Het ligt in de lijn der verwachting dat subsidieverstrekkingen het grootste aandeel hebben in de uitgaven. Echter, het is belangrijk te beseffen dat het ESR een strikte definitie hanteert voor subsidies waarin slechts de financiële ondersteuning van producenten maar niet van consumenten wordt meegeteld. 

De groene vlakjes (licht, middel en donker) bevatten de subsidies, inkomstenoverdrachten en kapitaaloverdrachten. Deze vertegenwoordigen de ‘wortel’ waarnaar eerder is verwezen. In aanvulling hierop komen ook andere overheidsuitgaven aan de energietransitie in beeld zoals beloning van werknemers en aankoop van diensten zoals beleidsadvies. Een aanzienlijk deel van deze uitgaven zijn gerelateerd aan de regeling capaciteit lokale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE). In 2024 werd via deze regeling bijna 340 miljoen euro uitgegeven door gemeenten en provincies. Het doel van CDOKE is het versterken van de slagkracht van lokale overheden op het terrein van de energietransitie. 

4.2 Inkomsten en uitgaven naar klimaatsector

Eén van de doelen van de ORET is om inzichtelijk te maken welke sectoren in Nederland geraakt worden door het overheidsbeleid. Kijkend naar de aan de energietransitie gerelateerde belastingen in figuur 4.5, dan blijkt de klimaatsector mobiliteit in 2024 goed voor 17,6 miljard euro aan belastingontvangsten, een aandeel van 66 procent. 

Het prijsplafond en de aansluitingskorting leidden in 2023 per saldo tot een negatieve belasting op het energiegebruik van de sector gebouwde omgeving. 

Bij de uitgaven is het beeld helaas minder scherp. Dit heeft een aantal redenen. In de eerste plaats zijn maatregelen soms dusdanig algemeen geformuleerd (“brede energietransitie”, “diverse kosten”) dat nauwelijks valt vast te stellen welke klimaatsectoren ermee worden geadresseerd. Daarnaast wordt de SDE in de nationale rekeningen als productgebonden subsidie geregistreerd (D.31). Dit heeft als gevolg dat de begunstigde van de subsidie de energieafnemer is en niet de energieproducent. De afnemer betaalt immers de marktprijs waarin de subsidie is verrekend. In het energiebeleid wordt de SDE beschouwd als een instrument ter bevordering van de duurzame energieproductie. Een wellicht passendere registratiewijze van de SDE in de ORET is een aandachtspunt voor het vervolg. 

Zoals al uitgelegd bij figuur 2.2 kan het zijn dat bij productgebonden belastingen en subsidies een niet-ingezetene (S.2) als betalende/ontvangende partij in beeld komt.

4.3 Inkomsten en uitgaven naar institutionele sectoren (ESR)

Wat betreft de energietransitie richt het overheidsbeleid zich in het bijzonder op twee tegensectoren: de bedrijven (niet-financiële vennootschappen, S.11) en de huishoudens (S.14). Figuur 4.7 laat zien dat huishoudens in het kader van de energietransitie meer belastingen betalen dan de niet-financiële ondernemingen. Ook ontvangen zijn iets meer energietransitie-gerelateerde subsidies en overdrachten dan bedrijven. Per saldo zijn in 2024 zowel huishoudens (12,9 miljard euro) als bedrijven (8,2 miljard euro) in relatie tot het energietransitiebeleid nettobetalers. 

4.4 Perspectief op energieketens, uitgaven

In relatie tot de energietransitie wordt het grootste deel van de overheidsuitgaven besteed aan de elektriciteitsketen. In figuur 4.8 is energiebesparing als aparte keten gepresenteerd omdat vaak niet kan worden achterhaald op welke energiedrager een besparende maatregel betrekking heeft. Sommige beleidsinstrumenten zijn keten-heterogeen. De SDE is vooral bedoeld om duurzame elektriciteitsproductie te stimuleren en valt dus grotendeels onder de energieketen elektriciteit. Echter, de SDE is ook van toepassing op de duurzame opwekking van warmte. Op basis van gegevens van RVO is grofweg een aandeel warmteopwekking aangehouden van 30 procent. De uitgaven aan koolstof houden verband met de carbon capture and storage activiteiten.

4.5 Perspectief op energieketens, inkomsten

Energieketens kunnen worden opgedeeld in individuele energiedragers/energieproducten. Voor een viertal fossiele energiedragers, aardgas, elektriciteit, benzine en overige (auto) brandstoffen (diesel plus LPG), is per jaar nagegaan welke belastingen en kortingen daarop rusten. Vervolgens zijn de belastinggegevens gedeeld door het fysieke energiegebruik uit de Energiebalans. Via deze weg worden de (netto) belastingen per éénheid product (m3, KWh, liters) berekend. Deze ratio’s worden in dit artikel aangeduid met ‘effectieve belastingvoeten, in het Engels etr’s: ‘effective tax rates’, deze benaming is analoog aan de effective carbon rates van Eurostat’.

Als grondslag zijn vanuit de energiebalans de volgende posten geteld:

  • Totaal inzet voor omzetting
  • Eigen verbruik
  • Finaal verbruik

Via deze selectie is getracht om het energieverbruik vanuit de energiebalans aan te laten sluiten op de registratie van het verbruik van aan energiegerelateerde goederengroepen en bijbehorende belastinggegevens in de nationale rekeningen. Het doel van de etr is om in beeld te brengen in welke mate het energieverbruik is belast ongeacht of een bepaald gebruik, zoals de gasinzet bij warmtekrachtkoppeling, in aanmerking komt voor vrijstelling. Het onderscheid groen en grijs gas is in de berekening (de noemer) van de etr voor aardgas (nog) niet gemaakt. Wellicht een aandachtspunt voor toekomstige berekeningen. 

Het doel van de etr’s is tweeledig: 

  • Van jaar-op-jaar kunnen ontwikkelingen in belastingvoeten en het energiegebruik worden gevolgd. Zo kan worden nagegaan of additionele prijsprikkels daadwerkelijk leiden tot afnemende energieconsumptie.  
  • Het inzichtelijk maken van de afnemende energieconsumptie, en het effect daarvan op de belastinginning, een fenomeen dat soms is geadresseerd als ‘grondslagerosie’. 

De resultaten worden hieronder besproken.

Aardgas

Uitgedrukt in het prijspeil van 2024, dus gecorrigeerd voor inflatie, bedroeg in het jaar 2001 de etr voor aardgas 4 eurocent per kubieke meter aardgas. In 2024 was de etr gestegen naar 12 eurocent. Niet verrassend draagt de energiebelasting het meeste bij aan de etr van aardgas. De btw die wordt geheven op de energiebelasting verhoogt de etr met één of twee eurocent. De aansluitingskorting is in de berekening van etr’s naar rato verdeeld over aardgas en elektriciteit. Uiteraard heeft deze een dempende werking op de etr. Hetzelfde geldt voor het prijsplafond in 2023 waardoor de etr van aardgas in dat jaar uitkwam op één eurocent.  

Een reële stijging van 4 naar 12 eurocent in de beschouwde periode is een aanzienlijke stijging. Echter, het niveau van de etr van 12 eurocent is betrekkelijk laag in vergelijking tot het marginale energiebelastingtarief van 58 eurocent dat in 2024 voor aardgas in rekening werd gebracht bij de kleinverbruiker. Om uit te komen op een landelijk gemiddelde van 12 eurocent moet een flink deel van het aardgasgebruik in Nederland tegen een veel lager tarief zijn aangeslagen. En dat klopt. Boven een afname van 10 miljoen m3 aardgas per jaar geldt slechts een belastingtarief van iets minder dan 4 eurocent. Het kan dus nuttig zijn om etr’s te berekenen voor individuele gebruikersgroepen in Nederland, zoals bedrijfstakken en wellicht klimaatsectoren. Op deze wijze worden verschillen in etr’s tussen deze groepen zichtbaar. Voor de ecr’s heeft het CBS dit al gedaan. 

In figuur 4.10 zijn de belastingontvangsten uit het aardgasgebruik, gecorrigeerd voor inflatie, vergeleken met de belastingen die de overheid zou hebben ontvangen bij een etr van 2015. Het verschil tussen de lichtblauwe en donkerblauwe lijn weerspiegelt zodoende de jaarlijkse veranderingen in de etr. De donkerblauwe lijn toont hoe veranderingen in het aardgasgebruik van invloed zijn op de belastingontvangsten, ofwel veranderingen in de belastinggrondslag. Zo kan geconcludeerd worden dat ten opzichte van 2001 de overheid in 2024 één miljard euro minder aan belasting heeft ontvangen als gevolg van een dalend aardgasgebruik. 

Elektriciteit

De etr van elektriciteit volgt in recente jaren een dalende trend. Zo is het opwekken van elektriciteit door huishoudens via zonnepanelen vrijgesteld van energiebelasting. Het prijsplafond en de aansluitingskorting droegen er toe bij dat de etr in 2023 onder het niveau van één eurocent zakte. De duurzame opwekking van elektriciteit wordt gestimuleerd via de SDE. Deze regeling drukt in recente jaren de etr van elektriciteit met gemiddeld 1 eurocent. De bijdrage van de SDE is kleiner van omvang in de periode rond 2023 toen elektriciteitsprijzen zeer hoog waren. 

Ook voor elektriciteit geldt dat de etr fors onder het marginale tarief van de kleinverbruiker ligt. Dit tarief ligt in recente jaren rond de tien eurocent, met uitzondering van het jaar 2022 waarin het kleinverbruikerstarief fors lager was.     

De daling van de etr voor elektriciteit zorgde voor een reële daling van de belastinginkomsten uit het elektriciteitsverbruik. Wanneer de belastingontvangsten in alle jaren worden uitgedrukt in de etr van 2015, de donkerblauwe lijn in figuur 4.12, dan blijken deze in alle jaren rond de vier miljard euro te schommelen (prijspeil = 2024).  Met andere woorden, de belastinggrondslag is bij elektriciteit betrekkelijk constant. Het is dus niet zo dat de elektrificatie van het Nederlandse energiesysteem, zoals het elektrisch rijden, heeft geleid tot een stijgende elektriciteitsconsumptie.

Motorbrandstoffen

De etr’s van benzine en overige brandstoffen volgen, gecorrigeerd voor inflatie, in de tijd licht dalende trends. In 2004 haalde de etr van benzine een bedrag van 1,28 euro (prijspeil = 2024). Twintig jaar later bedroeg deze 89 eurocent. De etr van overige brandstoffen, diesel en LPG, is niet alleen lager vanwege lagere accijnstarieven maar ook vanwege het gebruik van dieselolie in energetische processen die deels zijn vrijgesteld. In 2024 bedroeg de etr voor de overige brandstoffen 22 eurocent. 

De onderstaande grafiek (4.13) laat zien dat wijzigingen in etr’s beperkt van invloed zijn op de belastingontvangsten uit het autobrandstofgebruik. De belastinggrondslag is hier de bepalende factor. Uitgedrukt in het prijsniveau van 2024 werd in het jaar 2013 ruim 13 miljard euro aan accijns op brandstoffen opgehaald. In 2024 was dit net geen 10 miljard euro.