Coronacrisis heeft grote impact op overheidsfinanciën in 2020

Overheidsfinanciën, vierde kwartaal 2020

Over deze publicatie

In deze kwartaalmonitor overheidsfinanciën aandacht voor het effect van de coronacrisis op de overheidsfinanciën in 2020.

Tekort van 34 miljard in 2020

Het saldo van inkomsten en uitgaven van de overheid was in 2020 34 miljard euro negatief. De laatste keer dat het tekort zo hoog opliep was in 2010. Met name de sterke toename van de uitgaven met ruim 44 miljard euro ten opzichte van 2019 heeft bijgedragen aan het negatieve saldo. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) kwam het overheidssaldo uit op -4,3 procent bbp. Mede door het tekort nam de overheidsschuld met ruim 40 miljard euro toe en kwam aan het einde van 2020 uit op 54,5 procent bbp.

1.1 Overheidssaldo 2008-2020
 Overheidssaldo (mld. euro)
'080,606
'09-32,343
'10-34,049
'11-29,039
'12-26,266
'13-19,858
'14-15,264
'15-14,502
'160,020
'179,649
'1810,982
'1914,391
'20-33,966

De toename van de uitgaven met 44 miljard euro in 2020 werd voor het grootste deel veroorzaakt door subsidies die zijn verstrekt door de Nederlandse overheid om het bedrijfsleven door de coronacrisis heen te geleiden. Ook werden zorgverleners doorbetaald terwijl de reguliere zorg aanzienlijk was teruggelopen. In totaal werd bijna 30 miljard euro meer aan subsidies uitgegeven dan in 2019. Over de verschillende economische steunmaatregelen van de overheid is in deze kwartaalmonitor meer te lezen. Naast de subsidies namen ook de uitgaven aan sociale uitkeringen toe in 2020. Deze stegen met ruim 5 miljard euro ten opzichte van 2019.

1.2 Overheidsinkomsten en -uitgaven op jaarbasis*
   Inkomsten (% bbp)Uitgaven (% bbp)
'081e kwartaal42,742,7
'082e kwartaal42,942,8
'083e kwartaal43,142,7
'084e kwartaal43,343,2
'091e kwartaal43,344,1
'092e kwartaal43,145
'093e kwartaal4346,5
'094e kwartaal42,547,7
'101e kwartaal42,548
'102e kwartaal42,848,5
'103e kwartaal42,448,3
'104e kwartaal42,647,9
'111e kwartaal42,947,5
'112e kwartaal42,547,2
'113e kwartaal42,947,1
'114e kwartaal42,446,8
'121e kwartaal42,446,8
'122e kwartaal42,746,8
'123e kwartaal42,546,9
'124e kwartaal42,846,9
'131e kwartaal43,347
'132e kwartaal43,546,9
'133e kwartaal43,946,8
'134e kwartaal43,646,6
'141e kwartaal43,346,4
'142e kwartaal43,446,4
'143e kwartaal43,446,1
'144e kwartaal43,645,9
'151e kwartaal43,745,8
'152e kwartaal43,345,4
'153e kwartaal42,945
'154e kwartaal42,644,7
'161e kwartaal42,644,4
'162e kwartaal43,144,2
'163e kwartaal43,644,1
'164e kwartaal43,643,6
'171e kwartaal43,943,1
'172e kwartaal43,742,8
'173e kwartaal43,642,4
'174e kwartaal43,742,4
'181e kwartaal43,942,2
'182e kwartaal43,942,1
'183e kwartaal4442
'184e kwartaal43,742,2
'191e kwartaal43,942,3
'192e kwartaal43,842,2
'193e kwartaal43,642,2
'194e kwartaal43,742
'201e kwartaal43,642,1
'202e kwartaal43,744,9
'203e kwartaal43,646,1
'204e kwartaal43,948,1
* gemeten als de som van vier kwartalen

De inkomsten van de overheid liepen in 2020 terug en waren 4 miljard euro lager dan vorig jaar. Met name de belastinginkomsten zijn sterk afgenomen in 2020. Een groot deel van de daling kwam door de vennootschapsbelasting, die met 4 miljard euro terugliep doordat bedrijven minder winst maakten. Ook daalde de dividendbelasting met 1,5 miljard euro door de terughoudendheid van ondernemingen om dividend uit te keren tijdens de coronacrisis. Tot slot daalde de accijns op brandstoffen met 1 miljard euro door de afname van het verkeer in 2020.

1.3 Schuldquote
   Schuldquote (% bbp)EMU-norm (% bbp)
'081e kwartaal43,960
'082e kwartaal43,860
'083e kwartaal44,160
'084e kwartaal54,760
'091e kwartaal57,560
'092e kwartaal56,760
'093e kwartaal57,260
'094e kwartaal56,860
'101e kwartaal57,660
'102e kwartaal59,260
'103e kwartaal59,160
'104e kwartaal59,360
'111e kwartaal59,560
'112e kwartaal60,460
'113e kwartaal61,160
'114e kwartaal61,760
'121e kwartaal62,560
'122e kwartaal64,060
'123e kwartaal65,060
'124e kwartaal66,360
'131e kwartaal66,760
'132e kwartaal68,360
'133e kwartaal67,860
'134e kwartaal67,760
'141e kwartaal67,160
'142e kwartaal68,660
'143e kwartaal68,160
'144e kwartaal67,960
'151e kwartaal69,060
'152e kwartaal66,860
'153e kwartaal65,960
'154e kwartaal64,760
'161e kwartaal64,360
'162e kwartaal63,360
'163e kwartaal61,760
'164e kwartaal61,960
'171e kwartaal59,760
'172e kwartaal58,960
'173e kwartaal57,060
'174e kwartaal56,960
'181e kwartaal55,160
'182e kwartaal54,060
'183e kwartaal52,960
'184e kwartaal52,460
'191e kwartaal50,960
'192e kwartaal51,060
'193e kwartaal49,360
'194e kwartaal48,760
'201e kwartaal49,560
'202e kwartaal55,260
'203e kwartaal55,260
'204e kwartaal54,560

Voor het financieren van de coronamaatregelen trok het Rijk al in het eerste en met name het tweede kwartaal externe financiering aan. In het eerste half jaar van 2020 steeg de schuld met ruim bijna 47 miljard euro tot 55,2 procent bbp. In het derde kwartaal bleef de schuld stabiel en in het laatste kwartaal is deze met 6 miljard euro gedaald naar een niveau van 54,5 procent bbp.

Kerncijfers Overheidsfinanciën
20192020202020202020
4e kwartaal1e kwartaal2e kwartaal3e kwartaal4e kwartaal
InkomstenMiljard euro89,395,582,581,191,4
UitgavenMiljard euro86,785,5104,092,0103,0
SaldoMiljard euro2,610,0-21,5-10,9-11,6
OverheidsschuldMiljard euro394,7403,1441,5441,2434,9
Saldo% bbp1) 1,81,5-1,2-2,5-4,3
Overheidsschuld% bbp1) 48,7 49,555,255,254,5
StatLine: Overheidsfinanciën; kerncijfers
1) Op jaarbasis, gemeten als de som van vier kwartalen. 

Uitgaven steunmaatregelen nemen in 4e kwartaal weer toe

In het vierde kwartaal van 2020 bedroegen de overheidsuitgaven aan steunmaatregelen in het kader van de coronacrisis ruim 9 miljard euro1) . Gelijk met de invoering van de tweede lockdown breidde de overheid de steunprogramma’s uit ten opzichte van het derde kwartaal toen de uitgaven aan steunmaatregelen nog 5 miljard euro bedroegen. In het tweede kwartaal lagen de uitgaven aan steunmaatregelen met ruim 10 miljard euro het hoogst. De uitgaven aan de steunmaatregelen over heel 2020 lagen op bijna 26 miljard euro2) . Met het volledige pakket aan steunmaatregelen dat tot in 2021 doorloopt is naar schatting van het kabinet 74,5 miljard euro3) gemoeid.

2.1 Uitgaven overheid aan steunmaatregelen
RegelingEerste kwartaal 2020 (mld. euro)Tweede kwartaal 2020 (mld. euro)Derde kwartaal 2020 (mld. euro)Vierde kwartaal 2020 (mld. euro)
NOW0,76,93,33,5
TOZO01,70,70,5
TOGS/TLV0,10,80,71,3
Overig1,10,84,9

De NOW (Tijdelijke Noodmaatregel voor Overbrugging Werkgelegenheid) is verreweg de grootste kostenpost. De NOW compenseert ondernemers voor een groot deel van de loonkosten bij een omzetdaling. Het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen), de uitvoerder van deze regeling, verstrekte in het vierde kwartaal ruim 3 miljard euro aan NOW subsidies. In heel 2020 is met deze regeling een bedrag van ruim 14 miljard euro gemoeid waarmee de NOW verreweg de grootste steunregeling is van de overheid.

Zelfstandig ondernemers die door de coronacrisis in financiële moeilijkheden komen worden ondersteund via de Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers). De Tozo wordt voornamelijk uitgevoerd door de gemeenten. In het vierde kwartaal verstrekten gemeenten 0,5 miljard euro aan ondersteuning via de Tozo. Over heel 2020 keerden gemeenten in het kader van deze regeling bijna 3 miljard euro uit.

Een derde steunmaatregel voor ondernemers betreft de TOGS (Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19). Deze steunmaatregel is eind juni opgevolgd door de TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten). De TOGS en TVL zijn beide tegemoetkomingen voor ondernemers die direct schade ondervinden van de diverse kabinetsmaatregelen om het coronavirus in te dammen, zoals het sluiten van de horeca. De TOGS omvatte een vast bedrag van 4 000 euro, terwijl bij de TVL de tegemoetkoming afhankelijk is van het omzetverlies. De overheid gaf in het vierde kwartaal van 2020 ruim 1 miljard euro uit aan deze steunmaatregel. Voor heel 2020 komt het bedrag uit op bijna 3 miljard euro.

Naast de drie bovenstaande noodmaatregelen zijn er nog diverse andere steunmaatregelen van kleinere omvang. Zo werd in het vierde kwartaal ruim een half miljard euro uitgetrokken voor de aanschaf van extra medische hulpmiddelen. Over het hele jaar 2020 gemeten is voor bijna 1 miljard euro aan de aanschaf van extra medische hulpmiddelen besteed. In het vierde kwartaal is 2 miljard euro aan zorgmedewerkers uitgekeerd als coronabonus. Daarnaast hebben ouders die hun eigen bijdrage voor de kinderopvang hebben doorbetaald, terwijl deze gesloten was, een tegemoetkoming gekregen. Dit kostte de schatkist in het vierde kwartaal 0,1 miljard euro en over heel 2020 bijna 0,4 miljard euro.


1) Dit bedrag betreft de niet-financiële transacties van de overheid, exclusief overdrachten binnen de overheid
2) Bedragen zijn gebaseerd op voorlopige cijfers en kunnen worden bijgesteld.
3) Kamerbrief ministerie van Economische zaken en Klimaat 21 januari 2021, inclusief financiële transacties.

Lagere inkomsten door coronacrisis

Onder impuls van de coronacrisis namen de inkomsten uit belastingen en sociale premies in 2020 af, van 315 miljard euro in 2019 naar ruim 313 miljard euro in 2020. De laatste keer dat deze inkomsten daalden was ten tijde van de economische crisis in 2009. Met name de opbrengsten uit de vennootschapsbelasting en dividendbelasting lagen flink lager dan vorig jaar.

3.1 Belastingen en sociale premies
JaarMutatie (% verandering t.o.v. een jaar eerder)
'085,6
'09-5,5
'103,4
'111,5
'120,8
'132,6
'144,2
'152,2
'166,8
'175
'185,1
'196,1
'20-0,5

Met een afname van 4 miljard euro droeg de vennootschapsbelasting het sterkst bij aan de dalende inkomsten uit belastingen en sociale premies. Veel bedrijven betalen in het eerste kwartaal een voorlopige aanslag die is gebaseerd op de verwachte winst. Door de coronacrisis is bedrijven de mogelijkheid geboden om de voorlopige aanslag aan te passen aan de nieuwe economische realiteit, waardoor een deel van de eerder afgedragen belasting weer is terugontvangen. Door lagere winstuitkeringen namen ook de inkomsten uit dividendbelasting flink af, van 6,3 miljard euro in 2019 naar 4,8 miljard euro in 2020.

De gevolgen van de coronacrisis waren ook duidelijk zichtbaar in de accijnzen op brandstof en de bpm (Belasting personenauto’s en motorrijtuigen). Door een afname van het verkeer daalden de brandstofaccijnzen met ruim 12 procent. Flink lagere autoverkopen en de verdere opmars van elektrische auto’s, die zijn vrijgesteld van bpm, zorgden voor een nog sterkere daling van de bpm. Waar deze belasting de schatkist in 2019 nog 2,3 miljard euro opleverde, daalde dit in 2020 naar 1,5 miljard euro. Alhoewel het absoluut gezien om kleinere bedragen gaat, hadden ook de kansspelbelasting en toeristenbelasting flink te lijden onder de coronacrisis. Doordat de casino’s een deel van het jaar gesloten waren, nam de opbrengst uit kansspelbelasting met een derde af. De inkomsten van gemeenten uit toeristenbelasting liepen zelfs met bijna de helft terug.

3.2 Belastingen en sociale premies
 2020 (mld. euro)2019 (mld. euro)
Loon en inkomstenheffing (incl. premies volksverzekering)108106
BTW58,258,1
Premies zorgverzekeringswet43,342,5
Overige belastingen31,430,2
Overige sociale premies27,827,3
Vennootschapsbelasting21,925,9
Accijnzen11,612,1
Energiebelasting (incl. ODE)6,46,7
Dividendbelasting4,86,3

De twee grootste inkomstenbronnen van het Rijk, de btw (belasting over toegevoegde waarde) en heffing op loon en inkomsten (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen), bleven ondanks de coronacrisis op niveau. Dit hangt deels samen met de boekhoudkundige regels. Als gevolg van de coronacrisis kunnen bedrijven sinds medio maart 2020 voor meerdere belastingen en sociale premies uitstel van betaling aanvragen. Dit zorgt weliswaar voor lagere afdrachten in de uitstelperiode, maar niet per definitie voor lagere geregistreerde ontvangsten in de nationale rekeningen. Dit komt doordat volgens de boekhoudkundige regels van het Europees Systeem van Rekeningen (ESR2010) de belastingen en sociale premies moeten worden geregistreerd in het jaar waarin de betalingsverplichting ontstond. De opbrengst uit de btw lag hierdoor nagenoeg onveranderd op ruim 58 miljard euro. Wel hadden enkele coronamaatregelen een drukkend effect op de btw-ontvangsten, zoals de sluiting van de horeca voor een deel van het jaar. De heffing op loon en inkomsten nam met bijna 2 procent toe tot 108 miljard euro.

Tegenover de dalingen staan ook enkele flinke stijgingen. Zo nam de opbrengst van de overdrachtsbelasting met een half miljard euro toe tot 3,5 miljard euro. Dit komt door de combinatie van veel verkochte woningen en stijgende huizenprijzen. Met name in het vierde kwartaal werd relatief veel overdrachtsbelasting afgedragen. Ook de inkomsten uit tabaksaccijns kenden een flinke plus, hoofdzakelijk door verhoging van accijnzen. Hierdoor stegen de inkomsten uit tabaksaccijns van 2,5 naar 3,2 miljard euro.

Grote toename overheidsschuld in 2020

De overheidsregelingen en steunpakketten die zijn opgezet om de economische gevolgen van het coronavirus te beperken hebben ook hun weerslag gehad op de overheidsschuld. Na enkele jaren waarin de schuld gestaag daalde, steeg de schuld mede door de hoge uitgaven en lagere inkomsten met ruim 40 miljard euro in 2020. De schuldquote, de schuld als percentage van het bbp, nam toe van 48,7 procent bbp aan het begin van het jaar naar 54,5 procent bbp eind 2020. De toename van de schuldquote kwam niet alleen door een toename van de schuld: ook de krimp van het bbp in 2020 droeg hier aan bij. Dit wordt ook wel het noemereffect genoemd.

De samenstelling van de overheidsschuld naar type financieel instrument wijzigde ook in 2020. Zo nam het uitgezette schuldpapier middels staatsobligaties toe met ruim 45 miljard euro. De aangetrokken leningen (-5,2 miljard euro) en deposito’s (-69 miljoen euro) daalden juist. Het aandeel buitenlandse geldgevers in de overheidsschuld steeg tot bijna 42 procent halverwege 2020. In de tweede helft van 2020 daalde dit percentage weer en kwam uit op bijna 38 procent aan het eind van het vierde kwartaal.

4.1 Overheidsschuld naar geldgever
   Buitenlandse geldgever (mld euro)Binnenlandse geldgever (mld euro)
20194e kwartaal155,8238,8
20201e kwartaal161,3241,9
20202e kwartaal183,3258,2
20203e kwartaal178,1263,1
20204e kwartaal164,3270,7

De overheid trok al in het eerste kwartaal extra financiering aan voor de verwachte stijging van de uitgaven voor de coronamaatregelen. De schuld nam toen met 8,5 miljard euro toe. De grootste toename was te zien in het tweede kwartaal, toen de schuld met 38,4 miljard euro steeg. Bij het uitbreken van de financiële crisis in 2008 was er overigens een nog grotere schuldstijging te zien in een kwartaal: in het vierde kwartaal van 2008 steeg de overheidsschuld namelijk met 70,2 miljard euro. In figuur 4.2 is te zien dat de schuldquote op jaarbasis in 2008 ook sneller toenam dan in 2020. In 2008 waren financiële steunmaatregelen de voornaamste oorzaak van de stijging, waar dat nu voornamelijk komt door de hogere overheidsuitgaven en de krimp in het bbp.

4.2 Uitsplitsing schuldquotemutatie Nederland
JaarBbp-effect (% bbp)Saldo-effect (% bbp)Overig (% bbp)Schuldquotemutatie (% bbp)
2008-2,48-0,0914,2811,70
20091,965,18-5,062,08
2010-1,365,33-1,492,48
2011-1,084,47-0,942,45
2012-0,274,020,764,52
2013-0,783,01-0,791,44
2014-1,142,27-0,940,19
2015-1,782,10-3,53-3,21
2016-1,650,00-1,10-2,75
2017-2,40-1,31-1,28-4,99
2018-2,55-1,42-0,55-4,51
2019*-2,28-1,780,34-3,72
2020*0,784,250,725,75
*voorlopige cijfers


In de tweede helft van 2020 is de overheidsschuld juist weer licht gedaald. De overheid bouwde met de in het eerste halfjaar aangetrokken externe financiering namelijk een flinke kasbuffer op. Zoals te zien in figuur 4.3, steeg het chartaal geld en de deposito’s in bezit van de overheid van 16,1 miljard euro eind 2019 tot 48 miljard euro halverwege 2020. De grootste toename vond plaats in het eerste kwartaal. Naast een stijging van de overheidsschuld was er toen ook een positief overheidssaldo van 8,4 miljard euro wat bijdroeg aan de opbouw van de kasbuffer. In het vierde kwartaal teerde de overheid juist flink in op zijn kasreserves: het chartaal geld en deposito’s van de overheid nam af van bijna 45 miljard euro naar 22,3 miljard euro.

4.3 Chartaal geld en deposito's in bezit overheid
   Chartaal geld en deposito's in bezit overheid (mld. euro)
20194e kwartaal16,086
20201e kwartaal40,364
20202e kwartaal48,0
20203e kwartaal44,912
20204e kwartaal22,288

Het Agentschap van de Generale Thesaurie heeft de taak om namens het Ministerie van Financiën de overheidsuitgaven te financieren. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van zowel kortlopende als langlopende schuldinstrumenten, waarbij kortlopende instrumenten een looptijd hebben variërend van een dag tot en met een jaar. Het Agentschap voert het beleid om voor langlopende staatsobligaties in principe niet af te wijken van de van het van tevoren bekendgemaakte schema uitgifte van staatsobligaties. Daarom is de kortlopende schuld als percentage van de totale overheidsschuld toegenomen. Waar eind 2019 9 procent van de overheidsschuld bestond uit kortlopende schulden, was dit aan het eind van het derde kwartaal 16,8 procent. In het vierde kwartaal zijn de langlopende schulden deels omgezet in kortlopende schulden. Het aandeel kortlopende schulden daalde toen naar 14,7 procent.

4.4 Kortlopende schuld als percentage van overheidsschuld
   Kortlopende schuld als percentage van overheidsschuld (%)
20194e kwartaal9,0
20201e kwartaal12,5
20202e kwartaal16,3
20203e kwartaal16,8
20204e kwartaal14,7

Recente publicaties en cijfers

Op het gebied van de overheidsfinanciën zijn in het afgelopen kwartalen de onderstaande publicaties uitgebracht. Cijfers zijn te vinden in de CBS databank StatLine. Meer informatie is benaderbaar via de themapagina Overheid en politiek

StatLine

Overheidsfinanciën; kerncijfers 26 maart 2021

Overheid; financiële balans, marktwaarde, overheidssectoren 26 maart 2021

Overheidsinkomsten; transacties en overheidssectoren 26 maart 2021

Overheid; ontvangen belastingen en wettelijke premies 26 maart 2021

Overheidsschuld; schuldtitel, geldgever, waarderingsgrondslag, sectoren 26 maart 2021

Overheidsuitgaven; transacties en overheidssectoren 26 maart 2021

Saldo en schuld; overheidssectoren 26 maart 2021

Socialezekerheidsfondsen: inkomsten en uitgaven 2 maart 2021

Centrale overheid; inkomsten en uitgaven per maand op kasbasis 26 februari 2021

Waterschappen; tarieven heffingen 26 februari 2021

Opbrengsten waterschapsheffingen; begrotingen en realisatie
26 februari 2021

Decentrale overheden; EMU-saldo, begroting 2019-2021 5 februari 2021

Kerncijfers gemeentebegrotingen, heffingen per gemeente 27 januari 2021

Kerncijfers gemeentebegrotingen, heffingen naar regio en grootteklasse 27 januari 2021

Gemeentebegrotingen; heffingen naar regio en grootteklasse 27 januari 2021

Gemeentebegrotingen; heffingen per gemeente 27 januari 2021

Decentrale overheden; EMU-saldo, begroting 2019-2021 27 januari 2021

Relevante links

Overheidstekort 2020 van 34 miljard euro 26 maart 2021

Maandindicatoren Rijksoverheid 1 maart. 2021

Maatwerktabel: Maandcijfers schuld Rijksoverheid, 2008-2020 1 maart 2021

Maatwerktabel: Inkomsten, uitgaven en saldo op kasbasis van de Rijksoverheid, 2018-2020 1 maart 2021

Coronacrisis stuw schuld Rijksoverheid naar 379 miljard euro 1 februari 2021

Lokale Gemeenten begroten 11,3 miljard euro aan heffingen in 2021 27 januari 2021