De Nederlandse overheidsfinanciën tijdens de coronacrisis in Europees perspectief

2. Mix van ondersteunende maatregelen

In het coronajaar 2020 is het palet van ondersteunende overheidsmaatregelen in de verschillende landen zowel qua vorm als omvang divers geweest. Een landenvergelijking is daarom niet eenvoudig te maken. Gegevens over overheidstekort en -schuld geven slechts een beperkt beeld van de getroffen maatregelen. Sommige maatregelen, zoals het verstrekken van leningen, garanties op leningen of uitstel van belastingbetalingen, hebben niet direct, en wellicht nooit, enig effect op het overheidstekort. Pas wanneer een beroep wordt gedaan op een garantiestelling, of wanneer een lening of belasting wordt kwijtgescholden, heeft dit consequenties voor het overheidstekort. Wel is het zo dat uitstel van belastinginning betekent dat een overheid haar uitgaven tijdelijk op andere wijze zal moeten financieren. Dit zou kunnen via het aangaan van extra leningen waardoor de overheidsschuld (tijdelijk) kan stijgen.

De analyse wordt daarnaast bemoeilijkt doordat naast de coronasteunpakketten ook de economische tegenspoed zijn sporen achterlaat op de overheidsfinanciën. Het wegvallen van de gebruikelijke inkomsten uit belastingen en premies kan een overheid ertoe dwingen extra schulden aan te gaan. Een daling in belastingontvangsten kan de uitkomst zijn van een doelbewuste ondersteunende maatregel, maar uiteraard ook van verminderde economische bedrijvigheid in de vorm van een lagere omzet en lagere winsten. Dit drukt de belastinginkomsten die hierop gebaseerd zijn.

Voor een goede vergelijking van de omvang van de verschillende nationale steunpakketten is het dus niet voldoende om alleen naar het verloop van de overheidsfinanciën te kijken. In deze paragraaf wordt daarom in meer detail ingezoomd op de aard en omvang van de steunpakketten die in de verschillende landen zijn ingevoerd. Het gaat hier nadrukkelijk niet om statistieken van Europese statistische bureaus, maar om gegevens uit de Bruegel-database. Deze database over de overheidssteunmaatregelen in Europese landen en de Verenigde Staten is in 2020 opgezet door de Europese denktank Bruegel (Bruegel 2020). De database bevat onder andere informatie over het tijdstip waarop maatregelen zijn aangekondigd en de begrote omvang van een maatregel. In de Bruegel-database zijn de ondersteunende maatregelen in drie categorieën onderverdeeld:
  • Directe inkomenssteun: dit betreft aanvullende uitgaven ter ondersteuning van bedrijven en huishoudens, of het annuleren van belastingverplichtingen. Deze hebben een direct effect op het overheidstekort;
  • Uitstel van belastingen, premies en andere verplichtingen: in meerdere landen heeft de overheid verlichting geboden via het verlenen van uitstel van betaling van belastingen en premies. Een uitstel verslechtert (tijdelijk) de kaspositie van de overheid, maar niet direct het overheidstekort. Pas wanneer uitstel tot afstel leidt ontstaat er daadwerkelijk een effect op het overheidstekort (zie kader);
  • Verstrekking van leningen en garanties: via deze weg ondersteunt de overheid de liquiditeitspositie van bedrijven die kampen met een teruggevallen omzet. Bij een garantiestelling staat de overheid (gedeeltelijk) garant voor bedrijven die een lening willen afsluiten. Deze maatregelen kunnen op termijn consequenties hebben voor het overheidstekort wanneer betreffende bedrijven niet langer aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen.

De gegevens zijn op verschillende peilmomenten verzameld waardoor deze niet geheel vergelijkbaar zullen zijn tussen landen. Daarnaast is deze ook niet actueel. Desalniettemin geeft de Bruegel-database enig inzicht in de verschillen in samenstelling van de nationale steunpakketten. Deze uitkomsten zijn samengevat in figuur 2.1.

0201


Overigens publiceert ook de Europese Commissie (2021) uitgebreide overzichten van ondersteunende maatregelen gespecificeerd naar land en naar jaar waarop deze van invloed zijn op de overheidsfinanciën. Deze publicatie is actueler dan de Bruegel-database maar bevat geen totaaloverzichten.

Ten opzichte van de in dit artikel gepresenteerde landen heeft Nederland vooral ingezet op belastinguitstel en directe inkomenssteun en in mindere mate op leningen en garanties. Daarentegen heeft de Italiaanse overheid, naast inkomenssteun en extra uitgaven aan de gezondheidszorg, vooral garanties op onder andere exportkredieten, bankleningen en het mkb afgegeven. Behalve een kortstondig uitstel van belastingen heeft de Italiaanse overheid slechts in beperkte mate extra leningen verstrekt.

De Duitse overheid heeft aanzienlijke bedragen uitgetrokken (ruim 122 miljard euro) om liquiditeitsproblemen bij bedrijven tegen te gaan. Daarnaast valt op dat de Duitse overheid fors extra heeft uitgegeven (bijna 19 miljard euro) aan gezondheidszorg, waaronder onderzoek naar vaccins.

In Nederland voorzag met name de tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO) naast directe inkomenssteun ook in leningen voor bedrijfskapitaal om liquiditeitsproblemen bij zelfstandig ondernemers als gevolg van de coronacrisis op te vangen. Het ging hier wel om veel kleinere bedragen dan in Duitsland. Daarnaast zijn er garantieregelingen ingezet die in het afgelopen jaar nauwelijks effect zullen hebben gehad op het overheidssaldo.

Nederland heeft dus vooral ingezet op belastinguitstel en directe inkomenssteun. Ondernemers met betalingsproblemen komen, ook in de eerste helft van 2021, in aanmerking voor uitstel van betaling van belastingen en premies. Halverwege 2020 meldde de Rijksoverheid dat 185 duizend ondernemers gebruik hadden gemaakt van deze regeling. Op dat moment was voor ruim 10 miljard euro aan uitstel verleend. Feitelijk verstrekt de Belastingdienst via uitstel van betaling deze ondernemingen een overbruggingskrediet.

Wat betreft directe inkomenssteun was de belangrijkste uitgavenpost in het Nederlandse steunpakket de tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkgelegenheid (NOW). Deze noodmaatregel beoogt ondernemingen die te kampen hebben met omzetverliezen te ondersteunen bij het doorbetalen van het loon aan hun werknemers. In 2020 is hieraan ruim 14 miljard euro uitgegeven. Voor ondersteuning van zelfstandigen en voor door corona getroffen sectoren heeft de Nederlandse overheid nog eens bijna 6 miljard euro uitgetrokken. De totale directe Nederlandse inkomenssteunmaatregelen kwamen op bijna 26 miljard euro uit (CBS 2020). Deze steun omvat ook de subsidies verstrekt aan de gezondheidszorg en het openbaar vervoer. Het gaat om voorlopige uitkomsten die nog bijgesteld kunnen worden.

Veel overheden in Europa hebben dergelijke directe steunmaatregelen ingezet. In België waren de bedragen die zijn uitgetrokken voor overbrugging van werkgelegenheid en voor ondersteuning van zelfstandigen kleiner. In Duitsland daarentegen was de directe inkomenssteun een stuk royaler. De bestaande arbeidstijdverkortingsregeling ‘Kurzarbeitergeld’ is daar gebruikt ter overbrugging van de loonkosten in coronatijd. Ook is in Duitsland aanzienlijke steun geboden aan zzp’ers. Als aandeel in het totale Duitse steunpakket was deze directe steun echter kleiner dan in Nederland.