Extra uitvraag Tegenprestatie 2023

1.1 Aanleiding voor het onderzoek

De tegenprestatie is per 1 januari 2012 ingevoerd voor belanghebbenden van 18 jaar tot de pensioengerechtigde leeftijd (Participatiewet, artikel 8a, artikel 9). Gemeenten moeten het opdragen van een tegenprestatie aan personen met een uitkering op grond van de Participatiewet, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) regelen middels een verordening. Dat betekent dat de gemeente expliciet beleid moet ontwikkelen met betrekking tot de inhoud, de omvang en de duur van de tegenprestatie.

Het kenmerk tegenprestatie is sinds 2013 opgenomen in de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS). De naamgeving van het kenmerk is per 1 januari 2015 veranderd van ‘Opgedragen plicht tot tegenprestatie’ naar ‘Uitvoering tegenprestatie’. Het onderliggende waardenbereik is niet aangepast. Bij dit kenmerk moeten gemeenten met ‘Ja’ of ‘Nee’ opgeven of een persoon op enig moment in de verslagmaand daadwerkelijk werkzaamheden in het kader van de opgedragen plicht tot tegenprestatie heeft verricht. Het maakt daarbij niet uit hoeveel tijd aan de tegenprestatie is besteed, op welk moment met de werkzaamheden is gestart en of de werkzaamheden na afloop van de verslagmaand nog doorlopen. Evenmin is van belang van welke aard de onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden waren.

Om zicht te krijgen op de gevolgen van de naamswijziging van het BUS-kenmerk, heeft het CBS in 2015 en 2016 kwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Uit de eerste analyse in 2015 bleek dat gemeenten het kenmerk dermate verschillend interpreteren, dat het CBS geadviseerd heeft om er nog niet over te publiceren.

Omdat er bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) wel behoefte bestond aan cijfers over de tegenprestatie, heeft het CBS in 2016 uitgebreider onderzoek gedaan middels een enquête onder gemeenten. Daarbij werd de mogelijkheid onderzocht om het kenmerk aan te passen, zodat het beter zou aansluiten op de gemeentelijke praktijk. Uit de enquête bleek dat er bij gemeenten grote diversiteit bestond in de wijze van verzamelen, registreren en aanleveren van gegevens over de tegenprestatie. Ook interpreteerden zij het kenmerk verschillend; zij leverden zowel gegevens over het opdragen als daadwerkelijk uitvoeren van een tegenprestatie aan. Dit heeft als gevolg dat de cijfers die beschikbaar komen via het BUS-kenmerk 27 ‘Uitvoering tegenprestatie’ niet betrouwbaar zijn. 

Er bestond zoveel verscheidenheid tussen gemeenten ten aanzien van de gemeentelijke praktijk, dat geconcludeerd is dat een aanpassing van het BUS-kenmerk niet de beste manier lijkt om eenduidige cijfers te kunnen leveren over de tegenprestatie. Bovendien bleek dat het voor veel gemeenten lastig is om maandelijks gegevens over de tegenprestatie aan te leveren. Een maandelijkse uitvraag van goede kwaliteit zou veelal aanpassing van zowel gemeentelijke registratiesystemen als van de uitvoeringspraktijk vergen. De BUS, een maandstatistiek, leek daarom niet de juiste plek om de gegevens over de tegenprestatie te verzamelen.

Om aan de informatiebehoefte van het ministerie van SZW te voldoen heeft het CBS in 2018 tot en met 2022 informatie over de tegenprestatie verzameld middels een extra uitvraag in de vorm van een enquête onder alle Nederlandse gemeenten. Het ministerie van SZW heeft aan het CBS gevraagd om het onderzoek in 2023 ongewijzigd te herhalen.

1.2 Definitie van tegenprestatie

Een tegenprestatie is een maatschappelijk nuttige activiteit die onbetaald en van beperkte duur en omvang is. Het mag geen werk zijn dat normaal gesproken betaald wordt. De bijstandsgerechtigde is verplicht om de opgedragen tegenprestatie uit te voeren indien de gemeente hierom vraagt. Als de bijstandscliënt dit weigert, kan de gemeente een maatregel opleggen.

Uit informatie van de Rijksoverheid blijkt dat gemeenten enige vrijheid hebben bij het opstellen van de verordening waarin staat wanneer iemand wel of niet een tegenprestatie moet verrichten en wat daaronder verstaan wordt¹⁾:

• Alleenstaande ouders met kinderen tot 5 jaar hoeven niet altijd een tegenprestatie te leveren.
• Personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, hebben niet altijd de verplichting tot het leveren van een tegenprestatie.
• Vrijwilligerswerk kan wel of niet worden gezien als een tegenprestatie. 
• Ook het verlenen van mantelzorg kan de gemeente zien als een tegenprestatie.

De regels over de tegenprestatie kunnen dus verschillen tussen gemeenten.

1.3 Doel van het onderzoek

Het doel van het onderzoek is een betrouwbaar landelijk cijfer te verkrijgen over het aantal personen dat in één maand een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie heeft opgedragen gekregen en/of uitgevoerd. Gekozen is voor de maand maart. Om te komen tot een landelijk totaalcijfer, wordt opgehoogd voor non-respons.

Om cijfers over de tegenprestatie te verzamelen is in 2018 een korte enquête opgesteld die zoveel mogelijk aansluit bij de gemeentelijke praktijk en de beschikbaarheid van informatie over de tegenprestatie van alle gemeenten. Hierdoor kunnen ook gemeenten die geen tegenprestatie opdragen makkelijk responderen (zie verder hoofdstuk 2). In 2023 is de enquête (uiteraard met aangepast peilmoment) wederom uitgezet onder alle gemeenten. 

De onderzoeksvraag die in deze publicatie beantwoord wordt, luidt:

Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2023 maatschappelijk nuttige activiteiten als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?

1.4 Leeswijzer

Deze publicatie doet verslag van de extra uitvraag in 2023 en zet deze naast de resultaten uit 2018 tot en met 2022. In hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksmethode besproken. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het resultaat van de uitvraag beschreven. Hoofdstuk 4 omvat een samenvatting en conclusies.

In dit onderzoek heeft het CBS de in 2018 ontwikkelde enquête uitgezet onder alle Nederlandse gemeenten. Vervolgens is er opgehoogd voor non-respons. Hiermee wordt een betrouwbaar cijfer verkregen over het aantal personen, op landelijk niveau, dat in maart 2023 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie heeft opgedragen gekregen en/of uitgevoerd.

2.1 Enquête

De enquête is zo opgesteld dat zoveel mogelijk gemeenten informatie konden leveren. Daarbij zijn de resultaten van het in 2016 uitgevoerde kwaliteitsonderzoek in acht genomen.

Op basis van die bevindingen is de enquête als volgt opgesteld (zie ook bijlage 1):

1. Mogelijkheid om aan te geven dat de tegenprestatie niet wordt uitgevoerd.
2. Indien de tegenprestatie wordt uitgevoerd: Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2023 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?
3. Indien de tegenprestatie wordt uitgevoerd: Is maart een representatieve maand ten opzichte van andere maanden?
4. Ruimte voor opmerkingen en nadere toelichting.

Het onderzoek is uitgevoerd onder alle gemeenten in Nederland. In 2023 telt Nederland eind maart 342 gemeenten. Alle gemeenten hebben de enquête ontvangen met het verzoek om deze in te vullen.

Begin februari 2023 is per mail een aankondiging gestuurd naar alle gemeenten om hen te informeren over de extra uitvraag. Hierin was de exacte vraagformulering al opgenomen, zodat zij zich konden voorbereiden op de enquête.

Medio mei 2023 is de enquête per mail aan alle gemeenten gestuurd, met het verzoek om deze binnen drie weken terug te sturen. Na drie weken is een rappelmail uitgestuurd.

De gemeenten ontvingen bij de enquête een korte toelichting over de aanleiding van het onderzoek en de wijze waarop de enquête ingevuld diende te worden.

2.2 Schatting aantal tegenprestaties: Multiple imputation

Om een landelijk beeld te krijgen van het aantal tegenprestaties moet de non-respons worden bijgeschat. De non-respons zijn de gemeenten die 1) de enquête niet hebben ingestuurd plus 2) aangegeven hebben tegenprestaties op te dragen, maar geen informatie kunnen geven over het aantal. Voor de ophoging voor niet-responderende gemeenten en missende waarden is gebruik gemaakt van een methode die goed om kan gaan met het feit dat de aantallen die gemeenten verstrekken vaak zeer laag of nul zijn: Multiple Imputation (Random Hot Deck Imputation, methode predictive mean matching). Hiermee kan de respons worden aangevuld met een schatting, om zo een totaalbeeld te krijgen over de gevraagde cijfers. Bij deze statistische methode wordt bij elke non-respons-gemeente een gelijkende responderende gemeente (donorgemeente) gezocht. Vervolgens wordt de door de responderende gemeente ingevulde waarde geïmputeerd bij de non-respons-gemeente. Deze procedure leidt tot een volledig gevulde dataset. Om een zo betrouwbaar mogelijke schatting te krijgen, wordt de imputatieprocedure meerdere keren herhaald, wat leidt tot meerdere volledig gevulde datasets. De daaropvolgende analyse om totaalcijfers voor Nederland te bepalen wordt gebaseerd op het gemiddelde van alle volledig gevulde datasets. De schatting is, net als in de onderzoeken over 2020 tot en met 2022, uitgevoerd met het statistisch programma R en specifieker met de package Multivariate Imputation by Chained Equations (MICE).

Het analyseproces omvat drie stappen.

Stap 1: Controle en correctie
De eerste stap van het analyseproces is het controleren en eventueel corrigeren van de enquêtedata. Daarbij geldt dat het antwoord op de vraag “Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2023 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?” nul moet zijn, indien de desbetreffende gemeente heeft aangegeven dat de tegenprestatie niet wordt uitgevoerd.

Stap 2: Imputatie met behulp van donorgemeente
Voor de selectie van een donorgemeente voor de gemeenten die niet hebben gerespondeerd of die geen informatie konden geven over het aantal tegenprestaties is gebruik gemaakt van hulpvariabelen. Voor elke non-respons gemeente is een donorgemeente gezocht die lijkt op de gemeente qua:

• inwoneraantal (gemeentegrootte) en
• het softwarepakket dat wordt gebruikt voor de gemeentelijke administratie/registratie.

De twee achtergrondkenmerken zijn op basis van inhoudelijke gronden en ervaring uit de voorgaande onderzoeken gekozen. Ze zijn voor alle gemeenten bekend, ook voor de gemeenten die de enquête niet hebben ingestuurd. Daarnaast is met behulp van verkennende analyses (correlaties, chikwadraattoetsen en variantieanalyses) gebaseerd op gemeenten waarvan alle informatie bekend is, geconcludeerd dat deze kenmerken de beste bijdrage leveren aan het imputatieproces.

De achtergrondkenmerken worden gebruikt als hulpvariabelen om de ontbrekende enquêtedata (de doelvariabele) te kunnen invullen (imputeren). Naast deze twee kenmerken wordt ook het wel of niet uitvoeren van tegenprestaties als hulpvariabele gebruikt. Dit kenmerk is enkel bekend van responderende gemeenten.

De imputatie van de ontbrekende waarden op basis van een donorgemeente is 50 keer uitgevoerd. In totaal heeft dit geleid tot 50 volledig gevulde datasets plus de originele dataset. Bij elke imputatieronde is opnieuw een donorgemeente gezocht, waardoor de geïmputeerde datasets van elkaar verschillen. Voor elke dataset is een populatietotaal voor de doelvariabele geschat. De uiteindelijke schatting van de aantallen is het gemiddelde van de 50 schattingen.

Stap 3: Onzekerheidsmarges berekenen
Omdat het aantal tegenprestaties dat in deze publicatie gepresenteerd wordt voor een deel geschat is, gaat de uitkomst gepaard met een bepaalde onzekerheidsmarge.

Op basis van de spreiding in de 50 verschillende schattingen kan een onzekerheidsmarge worden bepaald voor de uiteindelijke schatting van het aantal tegenprestaties. Om uitspraken te kunnen doen over de nauwkeurigheid van de schatting is een marge en een relatieve marge berekend. De onzekerheidsmarge is op de volgende manier berekend:

Marge = $$sqrt{\left( \frac{\sum(y-\bar{y})^{2}}{n-1} \right) * (1 + \frac{1}{n})} * 1,96$$

Waarbij:
y  =  schatting in geïmputeerde dataset
ӯ  =  gemiddelde aantal van alle schattingen (puntschatting)
n  =  aantal imputaties

De marges zijn vervolgens gebruikt om een 95%-betrouwbaarheidsinterval voor de schatting te construeren. Het 95%-betrouwbaarheidsinterval geeft een indicatie dat de puntschatting van het totale aantal tegenprestaties binnen deze range zal liggen. Dit betekent dat er een kleine kans is dat het aantal tegenprestaties hoger of lager dan dit interval is. Hoe breder het interval is, hoe minder nauwkeurig de schatting. De relatieve marge is berekend door de marge te delen door de puntschatting.

Om te bepalen of de schatting betrouwbaar is, wordt naast de marges ook gekeken naar het aantal verschillende waarden van de doelvariabele en de spreiding hiervan. Een klein aantal verschillende waarden met daarbij een grote spreiding, maakt het moeilijker om een betrouwbaar model samen te stellen waarmee kan worden bijgeschat voor de non-respons.

2.3 Gebruikte bronnen

Naast de gegevens die uit de enquête beschikbaar zijn gekomen, is in de analyses ook gebruik gemaakt van het inwoneraantal per gemeente (gemeentegrootte) als hulpvariabele. De gegevens zijn ontleend aan tabellen op gemeenteniveau die zijn gepubliceerd op CBS StatLine²⁾.

Verder wordt bij het beschrijven van de resultaten verwezen naar het aantal personen tot de AOW-leeftijd met een algemene bijstandsuitkering in maart 2023. Ook deze informatie is afkomstig van CBS StatLine³⁾.

Paragraaf 3.1 gaat in op de representativiteit van de respons op de enquête. Paragraaf 3.2 beschrijft het aandeel responsgemeenten dat de tegenprestatie uitvoert, het geschatte - opgehoogde - aantal tegenprestaties in de maand maart 2023 en de representativiteit van de gekozen verslagperiode. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting van de opmerkingen die gemeenten hebben gemaakt in de enquête.

3.1 Representativiteit van de respons

Van de 342 uitgestuurde enquêtes zijn er 276 ingevuld teruggestuurd. Dit is een respons van 81 procent.

De responderende gemeenten zijn wat betreft de grootteklasse en het softwarepakket dat gebruikt wordt voor de gemeentelijke registraties getoetst op hun representativiteit voor alle Nederlandse gemeenten. Dit zijn tevens de in de imputatie-analyse gebruikte hulpvariabelen.

De grootteklasse van een gemeente wordt bepaald op basis van het aantal inwoners. De gemeenten zijn ingedeeld in acht grootteklassen:

1. Minder dan 5 000 inwoners (5 gemeenten)
2. 5 000 tot 10 000 inwoners (7 gemeenten)
3. 10 000 tot 20 000 inwoners (54 gemeenten)
4. 20 000 tot 50 000 inwoners (184 gemeenten)
5. 50 000 tot 100 000 inwoners (60 gemeenten)
6. 100 000 tot 150 000 inwoners (14 gemeenten)
7. 150 000 tot 250 000 inwoners (14 gemeenten)
8. 250 000 inwoners of meer (4 gemeenten)

De minimale respons van de verschillende grootteklassen is 60 procent. Dit percentage hoort bij de kleinste grootteklasse minder dan 5 000 inwoners. Bij de grootste grootteklasse was de respons 100 procent.

In figuur 3.1.1 is voor drie groepen het relatieve aandeel per grootteklasse weergegeven: voor alle 342 aangeschreven gemeenten, voor de 276 gemeenten die hebben gerespondeerd en voor de 66 gemeenten die niet hebben gerespondeerd. De staven betreffen afgeronde percentages. Hierdoor tellen de staven niet altijd op tot 100 procent. Deze figuur laat zien dat de verdeling voor de responderende gemeenten in de meeste grootteklassen weinig afwijkt van de verdeling van alle gemeenten. Dit betekent dat de responderende gemeenten qua inwoneraantal representatief zijn voor alle gemeenten. In de figuur is bijvoorbeeld te zien dat iets meer dan de helft van alle Nederlandse gemeenten valt in de grootteklasse 20 000 tot 50 000 inwoners. Ook bij de responderende gemeenten behoort iets meer dan de helft tot deze grootteklasse.

Daarnaast is voor de verschillende softwarepakketten die gemeenten gebruiken voor de registratie/administratie bekeken of de respons representatief is. Dit bleek inderdaad het geval te zijn. Voor aanlevering van de BUS worden door gemeenten vier verschillende softwarepakketten gebruikt. In figuur 3.1.2 is te zien dat ruim driekwart van de gemeenten (76 procent) gebruik maakt van softwarepakket 3. Van de responderende gemeenten gebruikt 74 procent dit pakket. Ook wat betreft het gebruikte softwarepakket voor de gemeentelijke registraties zijn de responderende gemeenten dus representatief voor alle Nederlandse gemeenten.

3.2 Aantal tegenprestaties

Uitvoeren van de tegenprestatie

In de enquête konden gemeenten aangeven of zij de tegenprestatie uitvoeren (dus of er tegenprestaties worden opgedragen) of niet. Gezien de respons van 81 procent, is deze informatie van een groot deel van de gemeenten bekend. 

Van de 276 gemeenten die hebben gerespondeerd, hebben er 142 gemeenten aangegeven de tegenprestatie niet uit te voeren. De overige 134 gemeenten doen dit wel. Dit betekent dat 49 procent van de responderende gemeenten de tegenprestatie uitvoert. Dit ligt lager dan het percentage dat in de uitvraag van 2022 aangaf de tegenprestatie uit te voeren (55 procent). Van de 66 gemeenten die niet gerespondeerd hebben, is het niet bekend of zij in 2023 de tegenprestatie uitvoeren.

Aantal tegenprestaties

Op basis van de respons op de uitvraag en met behulp van de imputatiemethode (zie hoofdstuk 2) is een schatting gemaakt van het totaal aantal door gemeenten opgelegde tegenprestaties in Nederland in de maand maart 2023. In tabel 3.2.1 is het geschatte aantal, de relatieve marge en het 95%-betrouwbaarheidsinterval weergegeven. In deze tabel zijn tevens de resultaten van alle onderzoeken opgenomen, van 2018 tot en met 2023.

Uit het onderzoek blijkt dat er in maart 2023 naar schatting 25,2 duizend personen met een bijstandsgerelateerde uitkering waren die een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen hebben gekregen en/of uitvoerden. Na 2020 is er een daling in het aantal bijstandsgerechtigden te zien dat tegenprestatie heeft uitgevoerd of opgedragen heeft gekregen. In 2020 ging het naar schatting om 34,3 duizend personen, in 2021 om 34,2 duizend personen en in 2022 om 26,3 duizend personen.

Deze schattingen gaan gepaard met een bepaalde onzekerheidsmarge. De relatieve marge in maart 2023 laat zien dat het werkelijke aantal tegenprestaties naar schatting tot 15 procent kan afwijken van de puntschatting en geeft daarmee een onder- en een bovengrens aan. Het 95%-betrouwbaarheidsinterval heeft als ondergrens 21,5 duizend en als bovengrens 28,9 duizend. Dit geeft een indicatie dat de puntschatting van het totale aantal tegenprestaties binnen deze range zal liggen. Het aantal kan echter ook hoger of lager liggen.

De onzekerheid van de schatting is met 15 procent lager dan de onzekerheid van het onderzoek uitgevoerd in 2022, toen het 18 procent was.

In de tabellen is tevens het aantal personen tot de AOW-leeftijd met een algemene bijstandsuitkering in maart 2023 weergegeven. Dit waren er 397 duizend⁴⁾. Rekening houdend met een 95%-betrouwbaarheidsinterval, heeft naar schatting 5,4 tot 7,3 procent van deze personen een tegenprestatie opgedragen gekregen of uitgevoerd in maart 2023. Daarmee is het geschatte aandeel personen met een tegenprestatie in maart 2023 naar verhouding iets lager dan het voorgaande jaar, toen het aandeel bijstandsontvangers met tegenprestaties met 95 procent zekerheid tussen 5,3 en 7,6 procent lag. In 2022 daalde het geschatte aandeel personen met een tegenprestatie in maart wat sterker.

Op het moment van verschijnen van deze publicatie heeft het CBS het aantal personen met een IOAW- of een IOAZ-uitkering in maart 2023 nog niet gepubliceerd. Deze aantallen zijn daarom - evenals in voorgaande jaren - niet opgenomen in de tabel en niet meegenomen in de berekening.

Aantal opgegeven tegenprestaties

Van de 134 gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren, hebben er 123 in de enquête een aantal opgegeven. Ongeveer de helft hiervan (63 van de 123 gemeenten, 51 procent) heeft aangegeven dat het aantal tegenprestaties in maart 2023 nul was. Dit is wat minder dan in het voorgaande jaar, toen het aantal tegenprestaties nul was bij 55 procent van de gemeenten die de tegenprestatie uitvoerden. 

Van de gemeenten die hebben aangegeven de tegenprestatie in maart 2023 uit te voeren, is het gemiddeld aantal opgegeven tegenprestaties 179. Het voorgaande jaar was het gemiddeld aantal opgegeven tegenprestaties nagenoeg gelijk, 180. Paragraaf 3.3 gaat in op de redenen hiervoor.

Representativiteit van de verslagperiode

Ongeveer 89 procent van de 134 gemeenten die in de enquête hebben aangegeven de tegenprestatie uit te voeren, zegt dat het opgegeven aantal tegenprestaties in maart 2023 representatief is ten opzichte van andere maanden in dat jaar.

Volgens de contactpersonen van 3 procent van de gemeenten is maart 2023 geen representatieve maand, omdat het aantal hoger is dan in andere maanden van het jaar. Het gaat hier om 4 gemeenten. Een nog kleiner aantal gemeenten gaf aan dat het aantal in maart juist lager lag dan in andere maanden. 

De overige gemeenten hebben niet aangeven of het aantal tegenprestaties dat zij hebben opgegeven in maart representatief is voor het jaar.

3.3 Opmerkingen van gemeenten

Bij 35 procent van de gemeenten met een ingevulde enquête is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een toelichting te geven op de antwoorden. Het gaat om 97 gemeenten. Alle opmerkingen zijn doorgenomen en verwerkt. Deze paragraaf geeft een samenvatting. Daarbij zijn de gemeenten verdeeld in drie groepen:

A. gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren,
B. gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren maar nul tegenprestaties opgaven of de vraag over het aantal uitgevoerde tegenprestaties niet hebben beantwoord,
C. gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven.

A. Gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren
Bij de gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren is 35 maal een bruikbare toelichting gegeven. Meer dan de helft van deze gemeenten geeft aan dat het uitvoeren van de tegenprestatie niet nodig is, omdat voor een andere aanpak, vaak stimuleren, gekozen is. Een gemeente formuleerde dit als volgt:

“Bij […] vormt de tegenprestatie een onderdeel van het traject maatschappelijke participatie. Binnen dit traject wordt voor iedereen een programma op maat gemaakt. Het traject is niet vrijblijvend, maar er wordt wel zoveel als mogelijk aangesloten op de intrinsieke motivatie van de inwoner. Op deze wijze wordt er aan gewerkt om de inwoner zich zo maximaal mogelijk te laten ontwikkelen, stappen te kunnen laten zetten op de participatieladder, zo veel mogelijk in kracht te komen staan en positie in te nemen in de maatschappij. Het traject wordt uitgebreid gemonitord. Bij de trajecten maatschappelijke participatie/tegenprestatie werkt […] vooral projectmatig.”

Eén gemeente gaf aan dat het beleid rondom het uitvoeren van de tegenprestatie niet vastgelegd wordt. De contactpersoon omschreef dit als volgt:

“Wij hebben geen exacte aantallen, omdat wij niet registreren of iemand een tegenprestatie doet. Wel zetten wij in op dat iedereen die in staat is, participeert/ een maatschappelijke bijdrage levert in de samenleving.”

Bij vijf gemeenten werd expliciet aangegeven dat er in het gemeentelijk beleid voor is gekozen om geen tegenprestatie te vragen. 

Ten slotte gaf een gemeente aan dat de uitvoeringscapaciteit ontoereikend is:

“Binnen de gemeente is een Verordening in het kader van tegenprestatie vastgesteld. De huidige reguliere uitvoeringscapaciteit is niet toereikend om actief klanten op te roepen voor het vervullen en opleggen van een tegenprestatie in het kader van deze verordening. Dit neemt niet weg dat van iedereen die een bijstandsuitkering ontvangt, gevraagd wordt om naar vermogen mee te werken aan toeleiding naar werk of participatie. Een deel van de klanten participeert door het verrichten van vrijwilligerswerk en/of mantelzorg. Dit gebeurt zonder formele oplegging van een tegenprestatie zoals bepaald in de verordening. Deze activiteiten worden daarom niet als tegenprestatie geregistreerd.” 

Bij een groot deel van de gemeenten in deze groep lijkt het erop dat zij activiteiten als vrijwilligerswerk of mantelzorg niet als tegenprestatie zien.

B. Gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar nul tegenprestaties opgaven
Bij de gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar voor maart 2023 een aantal van nul opgaven, was 29 maal een toelichting gegeven. De redenen lopen uiteen.

Er werd onder andere aangegeven dat tegenprestaties niet of onvolledig worden geregistreerd, waardoor er geen maandelijkse gegevens beschikbaar zijn. Een contactpersoon schreef bijvoorbeeld:

“De formulering 'en/of' bij vraag 1 is een onhandige: in onze gemeente kan het college een tegenprestatie verplichten, maar daar is nog in geen enkel geval voor gekozen. Veel uitkeringsgerechtigden verrichten echter wel werkzaamheden die als tegenprestatie aangemerkt kunnen worden, zoals vrijwilligerswerk of mantelzorg. Wij registreren dat niet sluitend en kunnen dus niet exact aangeven wie zonder verplichting wel een tegenprestatie heeft uitgevoerd (de 'of' variant). We hebben de vraag daarom nu zo uitgelegd dat we alleen de verplichte tegenprestatie opgelegd hebben gekregen en eventueel ook hebben uitgevoerd (de 'en' variant). In ons geval is dat dus 0.”

Door een ander gedeelte van de gemeenten werd aangegeven dat de tegenprestatie niet als zodanig wordt geregistreerd. Bij meerdere gemeenten blijkt uit de toelichting dat de gehanteerde definitie van een tegenprestatie een rol speelt. Zoals in paragraaf 1.2 is beschreven kunnen de regels over de tegenprestatie verschillen tussen gemeenten. Deze gemeenten gaven wellicht een aantal van nul op omdat zij bepaalde maatschappelijk nuttige activiteiten niet als tegenprestatie zien of niet als tegenprestatie registreren, een voorbeeld hiervan is:

“In verordening en beleid is in 2015 vastgelegd dat het bij gemeente […] mogelijk is om de tegenprestatie op te leggen. In de praktijk bieden we maatwerk. Dat betekent dat de begeleiding en aanpak afhankelijk is van de situatie van de inwoner. Vaak is een gedeeltelijke ontheffing met re-integratieplicht passend. Op deze manier kunnen de inwoners ‘groeien’ richting uitstroom, door bv. in de inzet van een re-integratietraject, een werkervaringsplaats of vrijwilligerswerk. Door het groei-element en meer structurele karakter in deze instrumenten wordt dit vaker verkozen, boven de tegenprestatie. Dit is tevens vastgelegd in de Beleidsregel tegenprestatie Participatiewet, IOAW en IOAZ […] 2015, paragraaf 3.1: ‘De re-integratie-activiteiten en werk gaan vóór op de tegenprestatie. Van een belanghebbende die actief is met een re-integratie-activiteit of die naar vermogen werkt wordt geen tegenprestatie verlangd’. Dit betekent dat we de tegenprestatie “officieel” niet hebben toegepast, maar er anders (en volgens ons beter) mee omgaan. Vrijwilligerswerk geeft een meer structureel karakter dan de tegenprestatie.”

Verder zijn er gemeenten waarbij naar voren komt dat er ondanks een verordening, in de praktijk geen tegenprestatie wordt uitgevoerd. Een gemeente beschreef dit als volgt:

“De tegenprestatie is in de praktijk niet opgelegd. Kandidaten blijken zelf in staat te zijn om een nuttige activiteit te vinden waardoor het niet nodig is om een tegenprestatie op te leggen.”

Uit bovenstaand citaat blijkt eveneens dat ook in deze groep vrijwilligerswerk of mantelzorg vaak niet door gemeenten als tegenprestatie wordt geregistreerd. 

Ook zijn er gemeenten waarbij wordt aangegeven dat de tegenprestatie als een uiterst middel wordt gezien. Dit werd als volgt omschreven door een contactpersoon:

“Het opleggen van een tegenprestatie is beleidsmatig wel opgenomen in de re-integratie verordening en kan dus worden toegepast. In de praktijk komt dit echter maar zelden voor omdat er vooral eerst samen met cliënt wordt gekeken naar mogelijkheden. Daarbij bestaan er andere mogelijkheden die beter aansluiten bij de mogelijkheden van cliënt waarbij hetzelfde doel kan worden gerealiseerd als de tegenprestatie. Het opleggen van een tegenprestatie geldt dan ook als laatste optie. Deze werkwijze is vastgelegd in het gemeentelijk beleid.“ 

Daarnaast zijn er gemeenten die aangeven dat het opleggen van een tegenprestatie niet nodig geweest is. Dit omschreven de contactpersonen als volgt:

“Ons beleid omtrent tegenprestatie is vastgelegd in de Verordening Tegenprestatie en Nadere regels Re-integratie. Kort gezegd hoeven inwoners die in een re-integratietraject zitten, al vrijwilligerswerk doen, mantelzorger zijn, een parttimebaan hebben, een vrijstelling van de arbeidsplicht hebben vanwege zorg voor kind(eren) onder 5 jaar of om een andere reden ontheven zijn van de arbeidsplicht, geen tegenprestatie te verrichten. Op dit moment behoren al onze bijstandsgerechtigden tot één van de genoemde categorieën.”

Ten slotte wordt er in sommige gemeenten een andere definitie van de tegenprestatie gehanteerd:

“We kunnen dit niet uit ons systeem halen. Dit komt mede omdat we de tegenprestatie niet dwingend opleggen d.m.v. een beschikking. Op positieve wijze stimuleren we dat alle mensen die een uitkering ontvangen naar vermogen participeren. Dat kan door het volgen van hulpverlening, het volgen van activiteiten ter sociale activering, vrijwilligerswerk, re-integratieactiviteiten, parttime werk. Zo doen bijna alle bijstandsgerechtigden iets 'nuttigs' en volgen we de bedoeling van de tegenprestatie.”

Naast de gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar voor maart 2023 een aantal van nul opgaven, zijn er 11 gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren maar geen aantallen hebben genoemd. Hieronder volgt een selectie van hun verklaringen:

“Iedere cliënt met arbeidsverplichting volgt een actief re-integratietraject. Voor hen geldt dus niet de tegenprestatie. Er vindt geen maandelijkse registratie plaats.”

“Wij kennen geen projectmatige tegenprestatie. Zoals b.v. papierprikken in andere gemeentes. Bij ons is de afspraak dat iedere klant iets naar vermogen terug doet voor zijn uitkering. Dat is voor de ene klant een hulpverleningstraject, de ander vrijwilligerswerk, een WEP enz. Dit zien we als een tegenprestatie maar leggen we niet zo op en leggen we dus ook niet zo vast.”

“Wij registeren de tegenprestatie niet. Wel worden de inwoners in het algemeen gemotiveerd tot actie. Het aantal vrijwilligersplekken, werkervaringsplekken en activeringstrajecten worden wel vastgelegd.”

“Wij leggen wel dingen vast m.b.t. tegenprestatie. Maar het gebeurt op meerdere plaatsen. Daarom is het erg lastig dit in aantallen etc. te vatten. Bovendien is het maar de vraag of de registraties die er zijn goed bijgehouden zijn of worden. Om hier grip op te krijgen moet er heel veel veranderd worden in de werkwijze.”

C. Gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven
In deze groep werd 22 maal door de gemeente een toelichting gegeven. Sommige gemeenten gaven aan dat zij alleen over informatie beschikken over de daadwerkelijk verrichte tegenprestatie en niet over hoeveel bijstandsgerechtigden in die periode een tegenprestatie opgedragen hebben gekregen. De opgevoerde aantallen van deze gemeenten voor maart 2023 gaan dan ook alleen over de daadwerkelijk uitgevoerde tegenprestatie. Anderen zijn op basis van hun administratie alleen in staat om informatie te verstrekken over het aantal opgelegde tegenprestaties. 

“Het is mij niet bekend hoeveel mensen in maart te horen hebben gekregen dat zij verplicht zijn een tegenprestatie uit te voeren. Dit is het aantal dat daadwerkelijk tegenprestatie heeft verricht.”

“Wij registreren in de database met ingang van wanneer (en welke) tegenprestatie(s) wordt/en opgelegd (en eventueel een einddatum). Wat niet in de database wordt vastgelegd is wanneer een bijstandsgerechtigde hiervan op de hoogte wordt gesteld en of de activiteit daadwerkelijk is verricht; deze gegevens staan alleen in documenten (rapportages, e.d.).”

Verder betrof de toelichting vaak een verantwoording van wat geteld is als tegenprestatie. Daaruit blijkt dat in deze groep een ruimere definitie wordt gehanteerd, waardoor vrijwilligerswerk of mantelzorg vaak juist wel als tegenprestatie worden gezien. Een voorbeeld hiervan is:

“[Gemeente] zet in op meedoen. Basis is de verordening tegenprestatie. Meedoen is een re-integratietraject volgen, vrijwilligerswerk doen of mantelzorg verrichten. Niet iedereen doet nu nog mee. Dit doordat klanten een volledig ontheffing arbeidsverplichting hebben of nog voor beoordeling daarvoor staan, recht op ontheffing hebben als alleenstaande ouder, of door nog lopende handhavingsgesprekken. […] In de loop van de tijd zullen […] de definities van meedoen worden aangepast.”

Meerdere gemeenten gaven een verklaring voor het lage aantal bijstandsgerechtigden dat een tegenprestatie heeft uitgevoerd of opgedragen heeft gekregen:

“Wij vragen van onze nieuwe klanten dat zij een Tegenprestatie doen, maar wij zien tegenwoordig dat veel klanten vanwege zorgtaken en/of medische problemen niet in staat zijn om de Tegenprestatie op dat moment uit te voeren. Wij komen er later in hun traject weer op terug.”

“In de gemeente zijn veel klanten actief bezig met een re-integratietraject of zijn gedeeltelijk aan het werk en hebben om die reden een tijdelijke vrijstelling van de tegenprestatie. Daarom zijn er niet veel mensen die een tegenprestatie opgelegd hebben gekregen of bezig zijn met een tegenprestatie.”

Er is onderzoek gedaan naar het totale aantal personen met een bijstandsgerelateerde uitkering dat een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie uitvoerde of kreeg opgedragen in maart 2023. Dit is uitgevoerd middels een extra uitvraag.

Voor de uitvoering van het onderzoek zijn alle 342 gemeenten in Nederland benaderd met een enquête. De respons bedroeg 81 procent. De 276 responderende gemeenten waren, qua grootteklasse en het softwarepakket dat gebruikt wordt voor de gemeentelijke registraties, representatief voor alle Nederlandse gemeenten. 

Het aantal tegenprestaties van de niet responderende gemeenten is bijgeschat met behulp van de Multiple Imputation methode (Random Hot Deck Imputation). Hierbij zijn de gegevens van een qua grootteklasse en softwarepakket gelijkende en wel responderende gemeente gebruikt om tot een schatting te komen. Voor heel Nederland leverde deze methode de schatting van 25,2 duizend personen met een tegenprestatie op, met een onzekerheidsmarge van 15 procent. Het absolute aantal tegenprestaties is, evenals het aantal bijstandsuitkeringen in maart 2023 lager dan in 2020 tot en met 2022. Ook het relatieve aandeel tegenprestaties in verhouding tot het aantal bijstandsontvangers daalde in dezelfde periode. Echter was de daling tussen 2023 en 2022 minder sterk dan het jaar ervoor.

Gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren gaven vaak als verklaring dat het opleggen van een tegenprestatie niet nodig is, omdat zij een andere aanpak hanteren. Gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar voor maart 2023 een aantal van nul opgaven, gaven daarvoor uiteenlopende redenen. Met name geven zij aan dat de registratie niet of niet volledig plaatsvindt of dat zij bepaalde maatschappelijk nuttige activiteiten niet als tegenprestatie zien. Ook wordt aangegeven dat zij de verplichting tot een tegenprestatie als een uiterste middel zien, of wordt de tegenprestatie ondanks een verordening, in de praktijk niet uitgevoerd. Bij gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven bleek vaak dat zij juist een ruime definitie hanteren.
Het aantal getelde tegenprestaties is dus net als in eerdere jaren beïnvloed door de definitie van de tegenprestatie die gemeenten hanteren. Vrijwilligerswerk of mantelzorg worden door een deel van de gemeenten wel gezien als tegenprestatie, terwijl andere gemeenten deze activiteiten wel stimuleren als alternatief, maar niet als tegenprestatie zien. Indien alle gemeenten andere activiteiten die kunnen worden gezien als tegenprestatie zouden meetellen, zou het aantal tegenprestaties hoger uitkomen.