2. Historie

Volkstellingen zijn de oudste statistieken die we kennen. In China en Egypte werd ongeveer 3 000 jaar geleden de bevolking in kaart gebracht. Belangrijke redenen hiervoor waren om de militaire kracht en de fiscale mogelijkheden te inventariseren. Ook in het Romeinse Rijk vonden dergelijke inventarisaties plaats.

2.1 Volkstellingen in Nederland

De oudste integrale volkstelling in Nederland vond in 1795 plaats voor de verkiezingen in de toenmalige Bataafse Republiek. Toen werden 2,1 miljoen personen geteld, terwijl Nederland in 2021 bijna 17,5 miljoen inwoners had. Sinds Nederland aan het begin van de 19e eeuw een koninkrijk is geworden, zijn 19 volkstellingen gehouden. In 1899 werd het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) opgericht en nam de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse volkstellingen over van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ruwweg elke tien jaar ging het CBS een volkstelling organiseren.

Vanaf 1971 wordt in jaren eindigend op een ‘1’ een volkstelling gehouden. Dit is in alle EU-landen gedaan om de cijfers tussen deze Europese landen gemakkelijker te kunnen vergelijken. De Volkstelling 2021 is Europees verplicht gesteld op basis van de Europese Volkstellingswet (Europese Commissie, 2008) en zogenaamde implementatieverordeningen (Europese Commissie, 2017a, 2017b, 2017c en 2018) waarin de details zijn uitgewerkt.

2.1.1 Volkstelling te Amsterdam 1931

Aanvankelijk werd bij volkstellingen de bevolking van Nederland op traditionele wijze in kaart gebracht. Hiertoe werden vragenlijsten ontworpen en voor alle inwoners moesten gegevens worden genoteerd. Deelname aan volks- en woningtellingen was verplicht: inwoners die niet meededen konden een boete krijgen. In de meeste landen ter wereld is dat nog steeds zo.

2.1.2 Verwerking van de Volkstelling tot ponskaarten

Bij de Nederlandse Volkstelling van 1971 was de automatisering voortgeschreden: de respons werd rechtstreeks op ponskaarten ingevoerd, waardoor de ingevulde vragenlijsten machinaal konden worden verwerkt. De Volkstelling van 1971 veroorzaakte echter veel protest.

De vrees voor aantasting van de privacy leidde onder meer tot de oprichting van het Comité Waakzaamheid Volkstelling. Bedacht moet worden dat de Tweede Wereldoorlog nog vers in het geheugen zat en dat Nederland in de jaren ’70 van de vorige eeuw nog geen privacywetgeving kende. Terwijl er in 1960 maar twee weigeraars waren, weigerden in 1971 35 duizend mensen mee te werken en nog veel meer mensen gaven niet thuis. Het aantal weigeraars was een gering percentage van de bevolking. De Nederlandse regering besloot enkele jaren later uiteindelijk niet tot vervolging van de weigeraars over te gaan. Het was duidelijk dat in Nederland iets moest veranderen aan de opzet van de volkstelling. Hoewel een nieuwe traditionele telling in Nederland niet meer haalbaar was, bestond vanuit (lokaal) beleid en de onderzoekswereld wel veel belangstelling voor de resultaten van de volkstelling.

2.2 Naar nieuwe manieren om de bevolking in kaart te brengen

Het CBS heeft na de Volkstelling van 1971 gezocht naar alternatieve methoden om volkstellingsgegevens samen te stellen. Hoewel Nederland beschikt over een goede bevolkingsadministratie waarmee de omvang van de bevolking kan worden vastgesteld, zijn vele andere resultaten van volkstellingen niet uit die bron te halen. Denk hierbij aan gegevens over werk, beroep en opleidingsniveau. Om toch Nederlandse gegevens te kunnen vergelijken met die van andere Europese landen, zijn in het kader van de Europese Volkstellingen van 1981 en 1991 nationale tabellen samengesteld op basis van tellingen uit verschillende administratieve registraties (zoals het bevolkingsregister) en schattingen uit bestaande enquêtes. Hieraan is door het CBS weinig ruchtbaarheid gegeven (omdat er voor die twee jaren maar weinig regionaal detail beschikbaar was) en de oude Nederlandse Volkstellingswet die deelname verplicht stelde, is uiteindelijk in 1991 ingetrokken.

In de jaren ’90 van de vorige eeuw kwamen steeds meer registraties beschikbaar voor het samenstellen van de officiële statistiek. In de Wet op het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Centrale Commissie voor de Statistiek van 1996 werd die toegang - en de mogelijkheid voor het CBS om registers onderling te koppelen - voor het eerst expliciet vermeld. Het CBS heeft toen een begin gemaakt met het opzetten van het Stelsel van Sociaal-statistische Bestanden (SSB), een uitgebreid stelsel van koppelbare registers en enquêtes. Onder strenge voorwaarden worden met gegevens uit het SSB over uiteenlopende onderwerpen statistieken gemaakt en wordt sociaalwetenschappelijk onderzoek uitgevoerd. Het SSB is vanaf de Volkstelling 2001 een belangrijke bron geworden voor het samenstellen van volkstellingstabellen in Nederland.

In de huidige Volkstellingsronde van 2021 zijn twee leveringen voorzien: eind 2022 moesten alle landen statistieken per vierkant van 1 bij 1 kilometer gereed hebben. De overige tabellen volgen uiterlijk eind maart 2024. Dit artikel gaat specifiek in op de resultaten van de eerste levering van Nederlandse vierkanten in het kader van de Europese Volkstelling 2021.

2.3 Beveiligingsvraagstukken bij volkstellingstabellen

De huidige Wet bescherming persoonsgegevens trad in 2001 in werking ter vervanging van de Wet persoonsregistratie uit 1989. Door alle veranderingen in de opzet van de volkstellingen in Nederland en het kader waarbinnen die activiteiten plaatsvinden, zijn problemen zoals die bij de Volkstelling van 1971 speelden, nu niet meer te verwachten. In 2018 is de AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming) in werking getreden en gelden voor alle EU-landen dezelfde strenge regels omtrent de privacy van personen.

Tot en met de Volkstelling 2001 was het detailniveau van de leveringen (op persoonsniveau) aan Eurostat betrekkelijk gering en speelden beveiligingsvraagstukken een ondergeschikte rol. Wel werd toen al gekeken naar de betrouwbaarheid van de op te leveren gegevens. Dit speelde vooral bij tabellen waar steekproefgegevens werden gebruikt.

In de Volkstelling 2011 werden voor het eerst zeer gedetailleerde tabellen gevraagd waarvan een deel van de cellen over een gering aantal personen ging. Hierdoor werd het steeds makkelijker om informatie van individuen te achterhalen. Het CBS beschermt de te publiceren cijfers tegen het onthullen van informatie van personen of bedrijven door middel van statistische beveiliging: cellen in een tabel die over een (te) klein aantal mensen gaan, worden onderdrukt of de cijfers worden afgerond waardoor het moeilijker wordt om bepaalde informatie met genoeg zekerheid terug te rekenen. Vanaf 2011 was het toepassen van statistische beveiliging van groter belang vanwege het grotere detailniveau van de tabellen.

Omdat statistische beveiliging met een zo beperkt mogelijk informatieverlies praktisch onmogelijk is voor dergelijke tabellen, is in de Nederlandse tabellenset van de Volkstelling 2011 een groot aantal cellen onderdrukt. Dit leidde weliswaar tot veilige tabellen, maar het informatieverlies was enorm. Bovendien leidde deze aanpak tot veel extra werk achteraf door tal van aanvullende vragen over wat nog wel zou kunnen worden geleverd. Een ander nadeel was dat de vergelijkbaarheid tussen gegevens van verschillende landen beperkt was, omdat vrijwel elk land op een andere manier de eigen gegevens had beveiligd. Het maken van Europese totalen was hierdoor nauwelijks mogelijk.