Klimaatrekening voor de sector Overheid

Deze notitie bevat de uitkomsten van een haalbaarheidsstudie naar het samenstellen van een  Klimaatrekening voor de sector Overheid (ESR sector S.13). Deze studie is uitgevoerd in bestek van een prioritair onderzoeksthema dat in 2023 van start ging, en waarmee het CBS beoogt om statistieken te ontwikkelen die raken aan de Europese “Green Deal”. 

De klimaatrekening heeft als doel om aan klimaatbeleid gerelateerde inkomsten en uitgaven in kaart te brengen, waar mogelijk, gebruikmakend van de systematiek van het Europees Systeem van Rekeningen (ESR 2010, 2013) en het internationaal systeem van milieurekeningen (System of Environmental Economic Accounting – Central Framework: SEEA CF, 2014). 

Als eerste stap is de aandacht gevestigd op klimaatmitigatie, ofwel het overheidsbeleid dat zich richt op het terugdringen van broeikasgasemissies en op de opslag van CO₂. Deze maatregelen zijn nodig om verdere opwarming van de aarde in te perken.

De haalbaarheidstoets bevat de volgende drie elementen:

1. Conceptueel: Leidt een klimaatrekening tot een statistisch meetbaar concept? Een conceptueel goed onderbouwde klimaatrekening dient bij voorkeur te zijn ingebed in bestaande internationale statistische concepten en classificaties¹⁾. Dit verhoogt (op termijn) de internationale vergelijkbaarheid van uitkomsten.
2. Data-technisch: Is bij het CBS voldoende brondata beschikbaar om een klimaatrekening statistisch te onderbouwen? Zo niet, welke aanvullende informatie dient te worden opgevraagd? Bij statistieken over de overheidsfinanciën dienen alle onderdelen van de sector overheid in kaart te worden gebracht. Lukt dit ook in het geval van een Klimaatrekening Overheid?
3. Gebruikersperspectief: beantwoordt de klimaatrekening aan de databehoeften van (potentiële) gebruikers? Zowel op internationaal als nationaal niveau wordt gewezen op het belang van data over de kosten en uitgaven van de energietransitie. Het is aftasten welke statistische informatie er nu echt toe doet. 

De drie onderdelen van de haalbaarheidsstudie worden in de volgende paragrafen uiteengezet. Vervolgens worden de tentatieve resultaten van een klimaatrekening beknopt besproken waarmee een indicatie wordt gegeven van wat voor statistische informatie hieraan ontleend kan worden. De nota eindigt met de belangrijkste conclusies uit het haalbaarheidsonderzoek.

2.1 De sector overheid 

Er zijn verschillende argumenten te bedenken waarom bij het opzetten van een ‘klimaatrekening’ de sector overheid met voorrang in beeld dient te komen. Het opstellen van een klimaatrekening voor de gehele Nederlandse economie is zonder twijfel een ambitieuze stip op de horizon. Maar men moet ergens beginnen. Er zijn ook andere ‘aanvliegroutes’ denkbaar. Zo heeft Eurostat er voor gekozen om als eerste stap binnen Europa statistische informatie te gaan verzamelen over aan klimaatmitigatie gerelateerde investeringen door bedrijven, huishoudens en overheden. 

De keuze voor de sector overheid is te billijken vanuit de volgende twee invalshoeken:

• Met klimaatmitigatie en de bijbehorende energietransitie zijn aanzienlijke uitgaven gemoeid met de nodige gevolgen voor de overheidsfinanciën. Iets dergelijks geldt voor het ‘beprijzen’ door de overheid van ongewenste fossiele energiedragers. De paradoxale uitkomst van een succesvol groen belastingstelsel is dat het de belastinggrondslag in potentie erodeert, bijvoorbeeld wanneer autorijders de accijns op brandstof gaan ontwijken via aanschaf van elektrische auto’s. Met andere woorden het klimaatbeleid kan gaan leiden tot verhoogde dynamiek in de inkomsten en uitgaven van de overheid. Een klimaatrekening overheid is bedoeld om deze effecten op de overheidsfinanciën systematisch in beeld te brengen. 
• Wanneer voor elke beleidsmaatregel, subsidie of belasting, in kaart wordt gebracht wie daarvan de ontvangende of betalende partij is, dan vormt zich een beeld van hoe beleid de verschillende sectoren, huishoudens, bedrijven, in de economie raakt. Een spin-off van het onderzoek naar de klimaatrekening is de publicatie van het CBS (2024) over de zogenaamde ‘effective carbon rates’. Deze ratio’s laten zien hoeveel belasting er wordt geheven op een kiloton geëmitteerde CO₂. Verschillen in deze ratio’s gegeven een indicatie van de onevenredige verdeling van de belastingen tussen bedrijfstakken onderling, maar ook tussen bedrijfstakken en huishoudens. Dergelijke informatie kan van pas komen bij het inzetten van de juiste incentives en het bewaken van het maatschappelijke draagvlak voor klimaatbeleid. Via effective carbon rates worden de relevante belastingen gerelateerd aan de hoeveelheid CO₂-emissies. In de klimaatrekening worden uitsluitend de belastingontvangsten in kaart gebracht, maar niet de CO₂-emissies. 

Qua afbakening van de sector overheid en de ordening van transacties biedt het, in Europees verband verplichte, ESR 2010 een logisch uitgangspunt. Naast de sector overheid (S.13) worden in het ESR ook de andere institutionele sectoren afgebakend zoals niet-financiële vennootschappen (S.11), financiële instellingen (S.12) en huishoudens (S.14) . De spelregels over de afbakening van de overheidssector zijn in detail uitgewerkt in het Europees statistisch handboek over overheidstekort en schuld (Eurostat, MGDD 2022). In het kader van de verantwoording aan Eurostat over de Nederlandse overheidssaldo en -schuldcijfers ligt de afbakening van de sector overheid continu onder het vergrootglas. 

Het ESR volgt een registratie op transactiebasis wat een nuttige aanvulling kan zijn op de informatie over de kasstromen vanuit het Rijk. De gegevens op transactiebasis geven een scherper beeld van de daadwerkelijk gerealiseerde beleidsuitgaven. Zo blijken er bij de specifieke uitkeringen vanuit het Rijk aan de decentrale overheden aanzienlijke verschillen te bestaan tussen kasstromen en de middelen die daadwerkelijk in een jaar worden ingezet voor beleid. Voor een deel is dit verschil gerelateerd aan verschuivingen in de tijd. Financiële middelen worden op een later moment aangewend.

Centrale overheden

De sector overheid omvat zowel centrale als decentrale overheidsinstellingen. Vanuit de Rijksoverheid wordt het klimaatbeleid grotendeels vormgegeven door de volgende vijf ministeries: ‘Klimaat en Groene Groei (KGG sinds juli 2024, daarvoor EZK), Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN),  Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en Financiën (FIN). Het laatste ministerie is verantwoordelijk voor de bepaling en inning van belastingen waaronder die op het gebruik van fossiele energiedragers. De andere ministeries zijn verantwoordelijk voor het uitzetten van het klimaatbeleid in de vorm van instrumenten zoals subsidies, inkomens- en kapitaaloverdrachten. Bij veel van deze regelingen vervult de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een portaalfunctie. 

Naast de Rijksoverheid vervult ook een aantal andere instellingen een rol in het Nederlandse klimaatbeleid. Zo ondersteunen het Groenfonds, Warmtefonds en InvestNL huishoudens en ondernemers bij de financiering van de verduurzaming van hun bedrijven en woningen. Deze revolverende fondsen zijn volgens het ESR onderdeel van de Sector Overheid en kunnen naast klimaatmitigatie ook andere maatschappelijke doelen nastreven. Zo investeert InvestNL niet alleen in klimaatmitigerende activiteiten maar ook in deep-tech en zorg. Iets dergelijks geldt voor het Groenfonds. Dit laatste fonds financiert klimaatmitigerende maatregelen maar ook investeringen ter versterking van de natuur en het bevorderen van de circulaire economie. Kortom deze fondsen dienen bij voorkeur op het niveau van individuele beleggingsinstrumenten te worden beoordeeld op hun relevantie voor klimaatmitigatie. 

Ter ondersteuning van klimaatbeleid verricht de overheid ook beleidsondersteunende taken zoals onderzoek, advies, voorlichting en communicatie, die het klimaatbeleid mede vorm geven en de effectiviteit ervan bepalen. Deze ondersteunende taken worden soms ook wel  apparaatskosten genoemd. Vanuit deze invalshoek komen naast de Rijksoverheid zelf diverse kennisinstellingen binnen de sector overheid in beeld zoals CBS, CPB, KNMI, PBL, TNO, RVO, RIVM, universiteiten en hoge scholen. Ook hier geldt dat deze instellingen een variëteit aan onderzoeksactiviteiten uitvoeren waaronder die op het terrein van klimaatmitigatie. Volgens de nieuwe Europese classificatie (CEP, zie discussie hieronder) dienen ook de uitgaven aan het publiek onderwijs gerelateerd aan klimaat meegeteld te worden. Net als bij apparaatskosten gaat het hierbij hoofdzakelijk om personeelskosten.

Vervolgens zijn er ondernemingen in handen van de overheid die een specifieke rol vervullen in het klimaatbeleid, de meest in het oog springende zijn het Energiebedrijf Nederland (EBN), TenneT en Gasunie. Daarnaast is recent het CO₂-opslagproject Porthos van start gegaan, een samenwerking tussen Havenbedrijf Rotterdam, Gasunie en EBN. EBN is weliswaar een besloten vennootschap maar ook een beleidsdeelneming. Vanwege de nauwe verwevenheid met het Rijk is EBN conform ESR-regels onder de sector overheid geschaard. 

Bedrijven in handen van de overheid vallen weliswaar buiten de sector overheid maar sommige transacties tussen de overheid en deze overheidsbedrijven kunnen klimaatrelevant zijn en daarmee binnen scope van een Klimaatrekening Overheid vallen. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan de kapitaaloverdrachten in recente jaren van het Rijk aan TenneT die nodig zijn voor verzwaring van het elektriciteitsnetwerk, een essentiële stap in de energietransitie. Deze kapitaaloverdrachten worden vanuit de bronnen van de Rijksoverheid waargenomen.

Decentrale overheden

Ook provincies, gemeentes en waterschappen spelen een rol in het klimaatbeleid. Deels wordt die rol vanuit het Rijk ondersteund via de zogenaamde specifieke uitkeringen, ofwel middelen die vanuit de ministeries aan decentrale overheden ter beschikking worden gesteld voor het uitvoeren van specifieke beleidsdoelen. De meest omvangrijke specifieke uitkeringen in het kader van klimaatmitigatie zijn de aanpak van energiearmoede (via isolatie van woningen), capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE) en het aardgasvrij maken van woonwijken. Uiteraard kunnen decentrale overheden ook op eigen initiatief, en zonder steun van de Rijksoverheid, klimaat-mitigerende maatregelen treffen. 

2.2 Klimaatmitigatie: welke bestedingen komen beeld?

In deze haalbaarheidsstudie is nagegaan hoe de bestaande internationale statistische classificaties aansluiten op de in Nederland gangbare beelden van wat klimaatmitigatie wel en niet dient te omvatten. 

Het internationale statistisch systeem voor milieurekeningen (SEEA CF) geeft ons geen vastomlijnde definitie van klimaatmitigatie gerelateerde uitgaven²⁾. Item 1 in de internationale classificatie van milieubeschermende activiteiten (CEPA) heeft betrekking op uitgaven aan de ‘bescherming van luchtkwaliteit en klimaat’, helaas zonder een onderscheid aan te brengen in deze twee. De internationale classificatie voor uitgaven aan het beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen (CReMA) bevat het onderdeel (13) ‘management van energiebronnen’³⁾. 

Als vervanger van CEPA en CReMA is recent in Europees verband een nieuwe classificatie aanvaard, de Classification of Environmental Purposes (CEP, Eurostat, 2024a). Diverse elementen uit deze classificatie zijn direct te relateren aan klimaatmitigatie en daarmee bruikbaar voor de identificatie van aan klimaatmitigatie gerelateerde uitgaven. De CEP dient binnen Europa als leidraad voor het differentiëren van de milieu-uitgaven, inclusief de uitgaven van de overheid aan klimaatmitigatie. De volgende CEP-items komen bij klimaatmitigatie in beeld:

0101 Reductie en controle van broeikasgassen
0201 Energie uit hernieuwbare bronnen
0202 Energiebesparing en management
070101 R&D - Reductie en controle van broeikasgassen
0702 R&D – Hernieuwbare energiebronnen en energie besparing
080200 Beleid, management, handhaving, advies (‘cross cutting’)
0801 Onderwijs en training (‘cross cutting’)

De CEP-code 0202 is onder andere bedoeld om uitgaven aan energiebesparende maatregelen te verbijzonderen. Deze code omvat echter niet de ondersteunende beleidsuitgaven zoals apparaatskosten. Daarvoor komt onderdeel 080200 in beeld. Code 0202 is wel relevant voor uitgaven aan maatregelen die beogen het overheidsapparaat zelf klimaat neutraal te maken. 

Daarnaast is er ook een statistische classificatie van de overheidsuitgaven naar functie, COFOG. In Europa (Eurostat, 2011) is het samenstellen van COFOG-statistieken bij wet geregeld. Deze bieden echter beperkt inzicht in de uitgaven van de overheid aan klimaat mitigerende maatregelen. Daarvoor is de COFOG te grofmazig. 

Decentrale overheden dienen conform het Nederlandse Informatie voor Derden voorschrift (Iv3) gegevens over hun baten en lasten te verbijzonderen naar functies. Het taakveld ‘7.4 – Milieubeheer’ in de zogeheten Iv3-matrix omvat een deel van de klimaatmitigatie uitgaven, maar ook andere uitgaven zoals ongediertebestrijding of het reduceren van geluidshinder. Bovendien vallen sommige uitgaven aan klimaatmitigatie onder andere taakvelden. In het Iv3-informatievoorschrift zijn de volgende voorbeelden te vinden: 

• Zonnepanelen op het zwembad, deze lasten horen thuis onder taakveld 5.2-Sportaccommodaties; 
• Subsidie voor woningeigenaren om de eigen woning te verduurzamen, deze lasten horen thuis onder 8.3-Wonen en bouwen;
• Driedubbel glas in het stadhuis, deze lasten horen thuis onder 0.4-Overhead.

In de dataverzamelingsrichtlijnen voor de investeringen gerelateerd aan klimaatmitigatie maakt Eurostat, in aanvulling op de CEP, een aantal essentiële keuzes. Eén daarvan is dat de investeringen in openbaar vervoer moeten worden meegeteld, met als argument dat openbaar vervoer bijdraagt aan het terugdringen van verkeersemissies. In de Nederlandse context lijkt het meetellen van uitgaven aan openbaar vervoer een vreemde eend in de bijt. Openbaar vervoer wordt algemeen beschouwd als een klimaatvriendelijkere optie van vervoer, maar maakt geen onderdeel uit van de beleidsmix aangaande klimaatmitigatie. Het meetellen van de uitgaven aan openbaar vervoer zou de omvang van de klimaatmitigatie gerelateerde overheidsuitgaven aanzienlijk verhogen. Daarnaast stelt Eurostat voor om de investeringen in elektriciteitsnetwerken mee te tellen. Gezien de aanzienlijke bedragen die gemoeid zullen zijn met de benodigde elektrificatie van Europese economieën is deze keuze te billijken.

In een brief aan de Tweede Kamer licht de Minister van Klimaat en Energie (zie brief aan de Tweede Kamer, 2 juni 2023) toe welke uitgaven in de bijlagen 1 van de klimaatnota’s verantwoord worden: 

“Klimaatuitgaven zijn alle uitgaven die als hoofddoel hebben om bij te dragen aan het nationale klimaatbeleid gericht op de reductie van broeikasgassen en de verduurzaming van de energievoorziening. Hierbij kan het gaan om uitgaven gericht op de productie en het gebruik van broeikasgasneutrale energie, op energiebesparing, op directe beperking van uitstoot van broeikasgassen of om vastlegging van broeikasgassen.”

Deze definitie sluit aan op de bovengenoemde CEP-classificatie en lijkt toepasbaar voor statistische doeleinden. De Algemene Rekenkamer (2023) lijkt te kiezen voor een iets pragmatischere invalshoek. Zij stellen dat elke maatregel die conform de doelen in de Klimaatwet en het Klimaatplan bijdragen aan de reductie van broeikasgassen, én waarmee publiek geld gemoeid is, tot klimaatuitgaven van de overheid kunnen worden gerekend. 

Bij functionele classificaties is een hoofddoeltypering gangbaar (primair doel) waarbij elke uitgeven euro in één bakje dient te vallen. Het bepalen van een hoofddoel is niet altijd vanzelfsprekend. Departementen halen bij maatregelen soms diverse doelen aan, bijvoorbeeld stikstofreductie, klimaat, biodiversiteit. Het bepalen van een hoofddoel is dan enigszins arbitrair. Zoals ook de Rekenkamer lijkt te suggereren, kan het, bij het in kaart brengen van het klimaatbeleid, nodig zijn om de scope breder te trekken. Bijvoorbeeld, de landelijke beëindigingsregeling van veehouderijlocaties heeft als primair doel de reductie van stikstofuitstoot en daarmee natuurherstel. Echter, het afbouwen van mestuitstoot van herkauwers zal tevens bijdragen aan dalende methaanemissies, een sterk broeikasgas. Dus wanneer beoogd wordt om een compleet beeld te schetsen van beleidsmaatregelen (en bijbehorende euro’s) die positief bijdragen aan klimaatmitigatie dan mag daarin een beëindigingsregeling die leidt tot krimp van het aantal herkauwers in Nederland niet ontbreken⁴⁾.  

Zoals getoond in de tabel 3.2 hieronder zijn de typen ESR transacties die bij de klimaat-mitigerende uitgaven van de overheid in beeld komen voornamelijk productgebonden subsidies, niet-productgebonden subsidies en kapitaaloverdrachten. Een specifiek onderdeel van de uitgaven betreft de investeringen ofwel goederen die langer dan een jaar meegaan in een productieproces. Investeringen van de overheid omvatten vooral zaken als wegen en andere infrastructuur. Een overheid kan ook klimaatrelevante investeringen doen zoals uitgaven aan zonnepanelen, laadpalen of elektrische voertuigen waarmee het overheidsapparaat wordt verduurzaamd. 

Daarnaast biedt de Rijksoverheid via de revolverende fondsen financiële ondersteuning aan bedrijven bij het doen van investeringen in verduurzaming. Ook stelt de overheid middelen beschikbaar aan overheidsbedrijven die een cruciale rol spelen in de energietransitie. Een voorbeeld zijn de kapitaalinjecties aan TenneT voor versterking van het elektriciteitsnet. Wanneer kapitaalinjecties gekoppeld zijn aan specifieke doeleinden zoals het aanleggen van een elektriciteitsnet op zee, waarbij een marktconform rendement onzeker is, dan schrijft het ESR 2010 voor om deze stromen als kapitaaloverdrachten te boeken en niet als deelneming (verstrekking van aandelenkapitaal). 

Uitgaven aan het versterken van het elektriciteitsnet worden meegeteld in de Eurostatdefinitie van investeringen die zijn gerelateerd aan klimaatmitigatie. Een logische consequentie is dan dat de corresponderende kapitaaloverdrachten vanuit het Rijk eveneens als klimaatrelevant worden geclassificeerd in de klimaatrekening.

2.3 Klimaatmitigatie: welke middelen komen in beeld?

De middelenzijde van een klimaatrekening overheid wordt gedomineerd door belastingontvangsten. Volgens Eurostat richtlijnen (2024b) volgt een milieubelasting de ESR 2010 definitie van een belasting met als aanvulling hierop dat deze een fysieke grondslag heeft met een aantoonbare negatieve impact heeft op het milieu. Dus waar voor uitgaven naar functies het ‘primaire doel’ het uitgangspunt is, geldt bij belastingontvangsten de grondslag als selectiecriterium, dit ongeacht het beoogde oormerk van de belasting. In aanvulling hierop heeft Eurostat recent richtlijnen uitgevaardigd over de belastingen die thuishoren in de noemer van ‘effective carbon rates’, ofwel de prijs die overheden via belastingen in rekening brengen voor één kiloton geëmitteerde CO₂. Over effective carbon rates heeft het CBS in 2024, op basis van deze nieuwe Europese richtlijnen, voor het eerst gepubliceerd. De belastingen die in het geval van Nederland binnen scope van effective carbon rates gebracht worden zijn:

• ETS vervuilingsrechten;
• Accijnzen op autobrandstoffen inclusief de BTW of deze accijnzen;
• Energiebelasting op aardgas.

Eurostat houdt de belasting op het gebruik van elektriciteit buiten scope van de effective carbon rates. De redenering is dat niet het gebruik maar de opwekking van elektriciteit kan leiden tot CO₂ emissies. Dat geldt uiteraard niet voor duurzaam opgewekte elektriciteit. 

Tot 2025 wordt de motorrijtuigenbelasting (MRB) en de belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM) uitsluitend geheven op voertuigen met een verbrandingsmotor. Elektrisch aangedreven voortuigen zijn tot dat moment vrijgesteld. Wanneer de belastinggrondslag een voertuig met verbrandingsmotor is dan lijkt het gerechtvaardigd om deze belasting het predicaat ‘klimaatmitigatie’ gerelateerd mee te geven. Het CBS rekent deze belasting sinds langere tijd als milieubelasting⁵⁾. Na 2024 worden deze belastingen ook op elektrische voertuigen geheven wat betekent dat de grondslag van deze belastingen minder eenduidig klimaatmitigatie gerelateerd is.   

2.4 Beoogde structuur klimaatrekening

De kracht van een rekeningstelsel is dat de middelen en bestedingen, maar ook de bezittingen en schulden, van verschillende sectoren in de economie met elkaar in verband worden gebracht. Op deze wijze worden de economische relaties en afhankelijkheden tussen sectoren zoals bedrijven, huishoudens, overheden en financiële instellingen, zichtbaar. Hierbij helpt het dat in het rekeningenstelsel de diverse economische transacties (zoals belastingen, subsidies, inkomensoverdrachten, financiële transacties) worden gecategoriseerd en geordend. Het Europees systeem van Rekeningen ziet er op toe dat in EU landen dezelfde boekhoudregels worden toegepast, hetgeen de internationaal vergelijkbaarheid van uitkomsten versterkt.  

Een klimaatrekening voor de Nederlandse economie kan op dezelfde leest worden geschoeid. Vanuit dit perspectief is de klimaatrekening niets meer dan een dwarsdoorsnede van de nationale rekeningen waarin uitsluitend die transacties, die zijn te relateren aan klimaatmitigatie, zijn verbijzonderd. Een klimaatrekening voor de Nederlandse economie is een stip op de horizon. Een klimaatrekening voor de overheid is een eerste stap waarbij de focus ligt op de publieke middelen die gemoeid zijn met het Nederlandse beleid rond klimaatmitigatie. 

In de klimaatrekening worden net zoals in de Nationale rekeningen transacties geclassificeerd naar ESR transactiecodes. Deze codes indiceren het type transactie en de locatie van deze transactie in het rekeningenstelsel. Bijvoorbeeld, het ESR bepaalt nauwgezet de afbakening van alle transacties zoals productie, de beloning van werknemers, belastingen, subsidies en inkomensoverdrachten.  

Vervolgens wordt de sectorcode van de betreffende overheidsinstelling (Rijk, Gemeenten, Instellingen zonder winstoogmerk) in beeld gebracht maar ook die van de zogenaamde tegensector, ofwel de betaler van een belasting of ontvanger van een subsidie. De tegensectorinformatie beoogt inzichtelijk te maken welke economische actoren (huishoudens, bedrijven, financiële instellingen) geraakt worden door overheidsbeleid, bijvoorbeeld via belastingen op fossiele brandstoffen of via subsidies op energiebesparende maatregelen. Op basis van deze informatie ontstaat het overzicht van welke partijen in de Nederlandse economie (bedrijven of huishoudens) te maken krijgen met het klimaatbeleid van de overheid.

In bestek van de statistieken over de overheidsfinanciën worden de bronbestanden van het Rijk binnen het CBS als standaard stap verrijkt met zogenaamde ESR-conforme transactiecodes en tegensectorinformatie over de ontvanger van bijvoorbeeld een subsidie, inkomens-, of kapitaaloverdracht. Soms ontbreken enkele van deze transactie,- of sectorcodes in deze bronbestanden. Op basis van aanvullende kennis over een klimaatrelevant beleidsinstrument kan doorgaans de missende codes alsnog worden toegevoegd. 

De beoogde datastructuur voor de klimaatrekening overheid is weergegeven in annex A. De annex laat zien dat in aanvulling op ESR codes ook informatie over de beleidssectoren is toegevoegd die corresponderen met die in de Klimaatnota. 

3.1 Centrale overheden

Registratie op transactiebasis

Ten behoeve van de statistiek overheidsfinanciën ontvangt het CBS voor elk ministerie jaarlijks gedetailleerde databestanden van inkomsten en uitgaven. De registratie van deze inkomsten en uitgaven is op kasbasis. De ESR-voorschriften vereisen een registratie op transactiebasis. Voor sommige subsidies en belastingen is de overbrugging van een registratie op kas- naar transactiebasis niet triviaal. 

Een aansprekend voorbeeld is de subsidie op duurzame energieproductie (SDE). Deze subsidie is gebaseerd op het verschil tussen het basis- of aanvraagbedrag (op basis van verwachte energieprijzen) en een correctiebedrag dat rekening houdt met de uiteindelijke opbrengsten. De opbrengsten zijn afhankelijk van de daadwerkelijke energieprijzen. Op transactiebasis vertegenwoordigt de SDE het uiteindelijke subsidiebedrag dat is toegekend aan de productie van duurzaam opgewekte energie in een gegeven jaar. Door stijgende energieprijzen was 2021 een opmerkelijk jaar. De kasstroom vanuit het Rijk, zoals gerapporteerd in bijlage 1 van de Klimaatnota 2022, bedroeg dat jaar 2,5 miljard euro. Door de gestegen energieprijs omvatte het uiteindelijke subsidierecht slechts 0,8 miljard euro. Dit laatste bedrag is in de nationale rekeningen van 2021 geboekt als de uiteindelijke verstrekte SDE door de overheid. 

Deze kas-, transactieaanpassingen spelen tevens een rol bij de specifieke uitkeringen die vanuit het Rijk aan decentrale overheden worden toegekend. Een aantal van deze specifieke uitkeringen (SPUKs) is klimaatmitigatie gerelateerd. Uit gegevens van een administratieve bron waarin decentrale overheden verantwoording afleggen over de inzet van specifieke uitkeringen (SISA, single information, single audit) is gebleken dat deze middelen niet altijd volledig worden benut zoals bij de realisatie van aardgasvrije wijken. Daarnaast volgt in veel gevallen de benutting in de opeenvolgende jaren. Een registratie op transactiebasis betekent dat de inkomensoverdracht van het Rijk naar de decentrale overheden geboekt wordt op het moment dat die daadwerkelijk worden aangewend. Tabel 1 toont dat de kasbedragen vanuit het Rijk in de tijd doorgaans vooruitlopen op de beleidsrealisaties binnen decentrale overheden. 

Bij de statistieken over de overheidsfinanciën worden de financiële gegevens van provincies en gemeenten ontleend aan het zogenaamde Iv3-informatievoorschrift dat gestoeld is op het baten-lastenstelsel. In vergelijking met de kasinformatie van het Rijk sluit specifiek voor de registratie van inkomstenoverdrachten binnen de overheid het baten-lastenstelsel beter aan op de ESR-boekhoudconventies. Dit betekent dat de Iv3 de bepalende bron is voor het meten van de inkomensoverdrachten van het Rijk naar decentrale overheden. De taakvelden die in Iv3 worden onderscheiden zijn echter onvoldoende fijnmazig om hieruit klimaatrelevante inkomensoverdrachten en uitgaven te verbijzonderen. De SISA-administratie daarentegen bevat wel de gegevens per individuele regeling die kunnen worden beoordeeld op hun klimaatrelevantie. 

De Klimaatnota’s van EZK (kasbasis)

Een Klimaatrekening overheid dient uiteraard bij voorkeur aan te sluiten op de beleidsartikelen conform de rapportages van de overheid zelf. Zo niet, dan creëert een Klimaatrekening mogelijk verwarring. Zoals reeds gemeld bieden de financiële bijlagen in de Klimaatnota’s het overzicht van klimaatrelevante beleidsartikelen⁶⁾. In aanvulling op de prognoses voor uitgaven in de aankomende jaren zijn hierin voor het afgelopen jaar steeds de kasrealisaties opgenomen. 

De beleidsmaatregelen en bijbehorende bedragen in Klimaatnota zijn vergeleken met de selectie van maatregelen in de brondata per ministerie zoals beschikbaar bij het CBS. Hierbij zijn de volgende twee stappen doorlopen:

1. Op basis van de definitie van de Minister van Klimaat en Energie identificeren van beleidsartikelen in de bronbestanden op kasbasis van de ministeries van EZK, LNV, BKZ en IenW;
2. Het koppelen van deze artikelen aan de instrumenten zoals gespecificeerd in de bijlagen 1 van de diverse Klimaatnota’s. 

Het doorlopen van deze twee stappen omvat de volgende uitdagingen:

• De artikelomschrijvingen in de bronbestanden zijn soms summier waardoor de toedracht en klimaatrelevantie van een artikel lastig te achterhalen is;
• Zowel in bronbestanden als in de bijlagen van de klimaatnota’s wisselen artikelen regelmatig van naam. De aanpassingen die zijn gedaan tussen de Klimaatnota’s 2022 en 2023 in reactie op de aanscherping van de definitie door de minister waren aanzienlijk en voor buitenstaanders lastig te doorgronden.
• Doordat in de bijlagen van de Klimaatnota’s slechts de kasbedragen van één jaar (het afgelopen jaar) zijn opgenomen moet voor elk verslagjaar in de Klimaatrekening de koppeling worden gemaakt met een andere Klimaatnota. Dit maakt het extra lastig wanneer artikelen van het een op het andere jaar een andere naam krijgen. 
• Qua bedragen wijken beleidsprognoses af van de latere kasrealisaties die op hun beurt weer kunnen afwijken van de daadwerkelijke baten en lasten.

De uitkomsten van stappen 1 en 2 zijn samengevat in figuur 2. Deze is exclusief de stortingen in reserves (zoals de Reserve Duurzame Energie vanuit EZK)) en de fiscale maatregelen (t/m 2021), EIA en MIA VAMIL, die wel in de Klimaatnota’s zijn opgenomen maar (nog) niet in de Klimaatrekening. Deze belastingkortingen zijn volgens het ESR geen uitgaven. Algemeen geldt dat als belastingkortingen als uitgaven worden geteld, de inkomsten (de betreffende vennootschapsbelasting) worden geboekt zonder korting. Zo niet dan leidt tot inconsistenties in het overheidssaldo. 

Voor een betere vergelijkbaarheid van beide bronnen zijn de incidentele kapitaaloverdrachten van de overheid ten behoeve van de verzwaring van het elektriciteitsnetwerk in figuur 2 buiten beschouwing gelaten. In 2022 betreft dit een bedrag van 1,2 miljard euro. Deze uitgaven zijn in de Klimaatnota’s niet geïdentificeerd als klimaatgerelateerd. In paragraaf 2.2 is aangegeven dat de Eurostatdefinitie van Klimaatinvesteringen aanleiding geeft dergelijke kapitaaloverdrachten wel als klimaatrelevant mee te tellen. Indien, deze wel worden meegeteld dan zijn voor het jaar 2022 de uitkomsten van de Klimaatrekening aanzienlijk hoger dan die gerapporteerd in de Klimaatnota.

Vanuit de bronbestanden van het Rijk zijn de meeste euro’s besteed aan klimaatbeleid te matchen aan de bedragen in bijlagen 1 van de Klimaatnota’s. Daarna resteert er ongeveer een half miljard euro dat vanuit de Klimaatnota’s niet is te matchen met de brongegevens van het Rijk, en omgekeerd. Het zou vooralsnog (deels) om corresponderende beleidsartikelen kunnen gaan, de orde van grootte van de oranje en grijze blokjes lijkt dit te suggereren, maar op basis van de namen geplakt op de beleidsartikelen is de match niet te maken. Overigens zijn ook de corresponderende blauwe blokjes niet helemaal gelijk van omvang hetgeen komt door  afwijkingen in de kasbedragen in beide bronnen. 

Het uitgavenoverzicht bij de klimaatnota van 2023 vermeldt 97 maatregelen. Van deze maatregelen bevat het verslagjaar 2022 slechts voor 59 items een gerealiseerde uitgave. Het is lastig om de overlap tussen de Klimaatnota en Klimaatrekening in aantallen niet-corresponderende maatregelen uit te drukken. In de Klimaatnota wordt binnen één maatregel soms onderscheid gemaakt tussen subsidies en opdrachten dus de maatregelen. Ook wordt er een onderscheid gemaakt tussen SDE en SDE+, maar dit onderscheid wordt in de detailbestanden waarover het CBS beschikt niet gemaakt. Wel wordt hierin de SDE gedifferentieerd naar bijvoorbeeld: ‘el. wind op zee’, ‘el. wind op zee’, ‘el. Zon pv groot’ of ‘wkk verl. Biomassa’. In meerdere gevallen kan wel worden vastgesteld dat uitgavenposten in detailbestanden klimaatmitigatie relevant zijn, maar is niet duidelijk welke maatregel in de Klimaatnota past bij de geselecteerde uitgaven. 

Belastingen

Zoals eerder opgemerkt publiceert het CBS sinds langere tijd statistieken over de milieubelastingen. De klimaat gerelateerde belastingen maken hiervan onderdeel uit en zijn net als de andere milieubelastingen direct te selecteren uit de bestaande Nationale Rekeningenbestanden. Aanvullende analyses zijn dus niet nodig. In de Nationale Rekeningen worden simultaan, en in onderlinge consistentie, de belastingontvangsten van de overheid, en de betalingen deze belastingen door bedrijven en huishoudens in beeld gebracht. De betalers van productgebonden belastingen zoals accijnzen kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van hun aankopen van brandstoffen waarop deze accijnzen rusten. 

Voor de Effective Carbon Rates, waarnaar eerder werd verwezen, zijn er alternatieve berekeningen gemaakt voor de belastingen die samenhangen met betalingen aan verhandelbare CO₂-emissierechten. Gebleken is dat de Nationale Rekeningenregistratie van deze belastingen om een aantal redenen niet goed aansluit op de berekeningswijze van Effective Carbon Rates. Hierover is uitvoerig gerapporteerd in het CBS-rapport uit 2024.

3.2 Decentrale overheden

Bij de decentrale overheden zijn twee financieringsstromen relevant. Via de specifieke uitkeringen (SPUKs) stelt het Rijk financiële middelen beschikbaar voor beleidsmaatregelen die het Rijk bepaalt. In aanvulling hierop is het denkbaar dat decentrale overheden aanvullende middelen inzetten voor het beleidsdoel klimaatmitigatie. Hierbij kan het gaan om de algemene middelen vanuit het Rijk ofwel de inkomsten uit de gemeentelijke belastingen. 

Gegevens over klimaatrelevante SPUKs kunnen met behulp van de SISA verantwoordingsdata, waarover het CBS beschikt, worden onderscheiden. Deze data laat zien over welke bedragen provincies en gemeenten verantwoording afleggen. Verondersteld mag worden dat die bedragen representatief zijn voor de daadwerkelijke bestedingen van decentrale overheden. Tabel 1 hierboven geeft enkele voorbeelden van het verschil tussen de beschikbaar gestelde Rijksmiddelen op kasbasis en de uitgaven die decentrale overheden verantwoorden. 

In de klimaatrekening wordt voor elke maatregel de tegensectorinformatie toegevoegd. Wanneer de SISA als bron wordt ingezet dan zal nog wel aanvullend onderzoek nodig zijn voor het achterhalen van deze tegensectorinformatie. Vanuit het Rijk beschouwd is de bestemming van een specifieke uitkering een provincie of gemeente. Maar vanuit de overheid als geheel beschouwd zullen deze middelen (deels) in geld of in natura ten goede komen aan huishoudens of bedrijven.  

Wat in aanvulling op deze SPUKs door decentrale overheden wordt uitgegeven aan klimaatmitigerende maatregelen is onbekend. In de dataverzameling door het CBS van gemeenten (Iv3) blijkt dat in de jaarrekening 2023 een bedrag van 246 miljoen euro aan ontvangen inkomensoverdrachten van het Rijk zijn geboekt op het taakveld Milieubeheer. De totale lasten op dat taakveld zijn ruim 1,1 miljard. Kortom, 23 procent van deze lasten wordt gedekt door het Rijk. Nu omvat dit taakveld delen van klimaatbeleid maar ook andere milieudoelen zoals aanpak geluidshinder, groenvoorziening en reiniging van straten etc. Tevens worden klimaatuitgaven onder andere taakvelden worden geclassificeerd. Met andere woorden, de Iv3-taakvelden zijn te grofmazig om te kunnen beoordelen of in aanvulling op de specifieke uitkeringen provincies en gemeenten nog andere klimaatmitigerende uitgaven doen. 

Kortom, gemeenten, provincies en waterschappen voeren een deel van het klimaat- en energiebeleid uit maar een compleet overzicht ontbreekt. Hiervoor stelt de Raad Openbaarbestuur:

“Op dit moment is er voor sommige belangrijke taken nog weinig inzicht over hoe ver gemeenten, provincies en waterschappen zijn met hun plannen en de uitvoering daarvan. Niet alle decentrale overheden verzamelen dezelfde soort data, en de data wordt ook niet centraal verzameld. Zo is onduidelijk op welk doel gemeenten, provincies en waterschappen op schema zitten, en welke doelen achterblijven. Het ontbreekt de Rijksoverheid daarbij op vrijwel alle doelen aan een ‘stok achter de deur’: ze kan niet ingrijpen als de inspanningen van gemeenten, provincies en waterschappen achterblijven op een bepaalde taak.”

Om het inzicht in het klimaatbeleid van gemeenten te vergroten heeft het CBS met enkele gemeenten overleg gevoerd. De gemeenten bleken pogingen te hebben ondernomen om uitgaven aan klimaatmitigatie te verbijzonderen maar helaas niet altijd met succes. Naast dat deze bevindingen de conclusie van de Raad Openbaarbestuur lijken te bevestigen, kan hieruit kan worden opgemaakt dat het enquêteren van deze statistische informatie bij gemeenten niet meteen succesvol zal zijn. De data die in het kader van de klimaatrekening overheid nodig is ligt niet bij iedere gemeente hapklaar op de plank. Er zullen (tijdrovende) aanpassingen in de gemeentelijke administraties nodig zijn om deze informatie alsnog te ontsluiten. Overigens zijn er gemeenten die in hun jaarverslagen aandacht besteden aan klimaatmitigatie. Deze gemeentes zijn blijkbaar wel in staat om uitgaven aan klimaatmitigatie (gedeeltelijk) te verbijzonderen. Vanwege gebrek aan uniformiteit is jaarverslaginformatie lastig te gebruiken voor statistische doeleinden.

In de gesprekken kwam verder naar voren dat sommige gemeenten concrete klimaatdoelen stellen, zowel gericht op huishoudens en bedrijven als op de eigen organisatie. Deze gemeenten hebben zich gecommitteerd aan het streven om vanaf 2030 klimaatneutraal te zijn. Recent heeft de SPUK capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE) bijgedragen aan een forse opschaling van dit beleid⁷⁾.   

Tijdens een gesprek werd door de gemeente benadrukt dat het niet voor de hand ligt om klimaatuitgaven in een afzonderlijk taakveld in de Iv3 onder te brengen, juist omdat dit beleid verweven is met een breder scala aan bestaande taakvelden. Geconcludeerd kan worden dat slechts een volledig beeld van uitgaven van gemeenten aan klimaatmitigatie kan worden gekregen via aanvullende enquêtering op de reeds bestaande Iv3-uitvraag. Veel gemeentes zijn er op dit moment niet klaar voor om op een dergelijke enquête zinvol te responderen. Aanvullende enquêtering zal bij gemeenten en het CBS leiden tot additionele kosten.

Het onderzoek bij de gemeentes heeft zich primair gericht op uitgaven. We zijn ervan uitgegaan dat gemeentes geen klimaatmitigatie verwante belastingen heffen. 

3.3 De revolverende fondsen

In figuur 1 worden drie revolverende fondsen genoemd, het Groenfonds, Warmtefonds en InvestNL, die een rol vervullen in het klimaatbeleid. Het doel van deze fondsen, die onderdeel uitmaken van de sector overheid, is financiering beschikbaar stellen voor maatschappelijk relevante investeringen die minder snel, of tegen minder gunstigere voorwaarden, voor financiering in aanmerking komen bij banken. Wanneer leningen worden verstrekt onder gunstige voorwaarden dan ligt daarin een gift besloten. Het is niet eenvoudig, zo niet ondoenlijk, dit giftelement in een Klimaatrekening te verbijzonderen. De fondsen opereren deels in projecten die banken niet altijd willen financieren waardoor een marktconforme referentierente ontbreekt. Wel kunnen in een Klimaatrekening de financieringsstromen en balansposities van de Fondsen in kaart worden gebracht, voor zover deze in relatie te brengen zijn met klimaatmitigatie. 

Bij het Groenfonds en Warmtefonds ligt het merendeel van deze financiering in het verlengde van klimaatrelevante doelen. Het Groenfonds, heeft naast de energietransitie ook oog voor projecten op het vlak van klimaatadaptatie en groene innovaties in de landbouw. InvestNL investeert in projecten die de energietransitie raken maar ook in andere thema’s zoals deeptech en life sciences. 
Als onderdeel van de statistieken overheidsfinanciën verzamelt het CBS via de jaarverslagen de financiële gegevens over deze drie fondsen. Ook deze informatie wordt verrijkt met ESR-transactiecodes en tegensectorinformatie. Deze informatie geeft echter geen uitsluitsel over de klimaatrelevante elementen van de jaarlijkse investeringsstromen en balansposities. InvestNL geeft op de website detailinformatie over de directe investeringen in projecten die samenhangen met een klimaat neutrale economie. Op basis hiervan kan in een aanvullende stap het aandeel klimaatrelevante investeringen in de totale portefeuille worden bepaald. 

3.4 Witte vlekken

In figuur 1 wordt melding gemaakt van een reeks van onderzoeksinstellingen binnen de sector overheid die mogelijk relevant onderzoek doen naar klimaatmitigatie en de energietransitie. De kosten van dit onderzoek, maar ook die van de onderwijsprogramma’s over klimaatmitigatie, horen volgens de CEP binnen scope te worden gebracht van de klimaatuitgaven. Welke aanpak dit vereist, is (nog) niet onderzocht.

Hetzelfde geldt voor de mitigerende maatregelen die beogen het overheidsapparaat klimaatneutraal te maken. Hoe de uitgaven daaraan in kaart moeten worden gebracht is eveneens onderwerp voor verder onderzoek.

4.1 Internationaal

Het uitwerken van een Klimaatrekening Overheid lijkt te appelleren aan de op internationaal niveau geuite informatiebehoefte over de financiële dimensie van het klimaatbeleid en de energietransitie. Zo omvat het Data Gap Initiative DGI-3 van de IMF (2022) aanbevelingen voor statistieken over (III.6) ‘klimaatrelevante subsidies’ en (III.7) ‘uitgaven aan klimaatmitigatie en adaptatie’. In deze derde stap is getracht de wensen van gebruikers in beeld te brengen. 

Er bestaan echter (nog) geen internationale richtlijnen voor het samenstellen van een Klimaatrekening Overheid. Een Klimaatrekening kan mogelijk voldoen aan de internationale behoefte aan gegevens over de financiële dimensie van het klimaatbeleid. Zoals eerder aangegeven heeft Eurostat recent een start gemaakt met het verzamelen van statistieken over de aan klimaatmitigatie gerelateerde investeringen. Daarnaast heeft Eurostat bij lidstaten voor het eerst gegevens uitgevraagd over de zogenaamde potentieel milieuschadelijke subsidies (zoals fossiele subsidies) en over effective carbon rates. Tenslotte worden Europese landen vanaf 2025 verplicht om data te leveren over milieusubsidies volgens de CEP classificatie, waarvan sommige onderdelen direct te relateren zijn aan klimaatmitigatie. Dit zijn onderwerpen die nauw verbonden zijn aan het idee van een Klimaatrekening Overheid, maar gericht op onderdelen daaruit.

4.2 Nationaal

Op 22 november 2022 kwam de Expertgroep Statistieken Overheidsfinanciën bijeen voor themasessie over klimaatbeleid. In het verslag van deze bijeenkomst staat het volgende: 

“Vanuit de discussie komt naar voren dat men een rol weggelegd ziet voor het CBS om te komen tot een beknopte(re) set van indicatoren op klimaatgebied, waarbij het ook mooi zou zijn als we zouden kunnen komen tot eenduidige definities.” 

In Nederland bevatten de Klimaatnota’s van (voorheen) EZK een financiële bijlage over de (begrote) uitgaven aan klimaat mitigerende maatregelen vanuit het Rijk. In 2023 benadrukte de Algemene Rekenkamer in een brief aan de Tweede Kamer het belang van een financieel overzicht van de gehele overheid inclusief de resolverende fondsen en decentrale overheden.  
Daarnaast bevat de bijlage 1 in de Klimaatnota’s voornamelijk informatie over de begrotingen voor aankomende jaren, ofwel de verwachte uitgaven aan klimaatbeleid, maar nauwelijks een financiële verantwoording van wat er uiteindelijk aan klimaatbeleid gerealiseerd is. De gegevens over het afgelopen jaar zijn op kasbasis maar kasstromen corresponderen niet altijd met wat uiteindelijk aan subsidies of inkomensoverdrachten is verstrekt (transactiebasis).  

Dit heeft het CBS gemotiveerd om een start te maken met het onderzoek naar de Klimaatrekening Overheid. Tussentijdse resultaten zijn gepresenteerd tijdens een opeenvolgende Expertgroep Statistieken Overheidsfinanciën op 11 juli 2024 en de Gebruikersraad Macro-economische Statistieken op 7 oktober 2024. In deze bijeenkomsten is onderkend dat vanuit beleidsperspectief maar ook vanuit de academische wereld er veel belangstelling is voor data over dit onderwerp. Ook wordt het belang van internationale vergelijkbaarheid van dergelijke statistieken benadrukt.   

Deze paragraaf beoogt om enig inzicht te verschaffen in het soort van statistische informatie dat aan een Klimaatrekening Overheid kan worden ontleend. De uitkomsten zijn tentatief omdat:

• Deze zich vooralsnog beperken tot de inkomsten en uitgaven van de Rijksoverheid, omdat door bovengenoemde datarestricties een compleet beeld van de uitgaven van decentrale overheden ontbreekt.
• Hierin de specifieke uitkeringen aan decentrale overheden op kasbasis zijn weergegeven. 

De SISA-administratie is dus nog niet als bron ingezet. Recentelijk zijn de eerste stappen gezet tot statistische ontsluiting van deze administratieve data en de koppeling met data over specifieke uitkeringen vanuit de bronbestanden van de vier ministeries moet nog plaatsvinden. 

• De afbakening van de klimaatrekening afwijkt van de bredere scope die Eurostat toepast voor klimaatinvesteringen. 

Volgens Eurostat bevatten deze ook de investeringsuitgaven aan openbaar vervoer en binnenvaart. Behoudens de wenselijkheid om ook deze uitgaven aan de Nederlandse Klimaatrekening toe te voegen, zouden deze het beeld aanzienlijk kantelen. Ter indicatie, volgens de functionele classificatie van overheidsuitgaven (COFOG) gaf in 2022 de overheid 20 miljard euro aan vervoer uit. Uiteraard gaat het hier ook om uitgaven aan het wegennet die uiteraard niet als klimaatrelevant worden meegeteld.

• Een volledige vertaling van de kasbedragen uit de financiële detailbestanden van de ministeries naar transactiebasis nog ontbreekt. 

De aan klimaatmitigatie gerelateerde inkomsten en uitgaven van de Rijksoverheid zijn samengevat in figuur 3. De inkomsten blijken aanzienlijk groter dan de uitgaven. Het grootste deel van de inkomsten, zo’n 55 tot 65 procent, is afkomstig van huishoudens. In 2022 is het aandeel relatief laag vanwege de tijdelijke verlaging van de energiebelasting in reactie op de fors gestegen energieprijzen. 

Alhoewel het energieverbruik van bedrijven omvangrijker is dan dat van huishoudens, betalen bedrijven slechts tussen de zes en zeven miljard euro aan energiebelasting. Dit bedrag is aanzienlijk lager dan wat huishoudens aan belastingen betalen. Dit komt doordat voor veel bedrijven lagere tarieven en -vrijstellingen op energiegebruik gelden.

De belangrijkste ontvangers van klimaatuitgaven van de overheid zijn de niet-financiële ondernemingen. De subsidieregeling op duurzame energie (SDE) is verreweg de omvangrijkste regeling. Bij de ondersteuning van gemeenten bij onder andere het verduurzamen van woningen is in 2022 een half miljard euro gemoeid. Huishoudens ontvangen in beperkte mate middelen direct afkomstig van de Rijksoverheid maar profiteren ongetwijfeld wel via de gemeenten van de subsidiemaatregelen ingezet vanuit het Rijk. De mate waarin is op dit moment nog niet in kaart gebracht.

Daarnaast vond in 2022 een aanzienlijke kapitaaloverdracht (1,2 miljard euro) plaats aan TenneT waarmee het bedrijf wordt ondersteund bij het opschalen van de elektriciteitsdistributie.

5.1 De inkomsten

De inkomsten zoals gepresenteerd in deze paragraaf hebben betrekking transacties in de lopende rekening en kapitaalrekening. Inkomsten uit financiële transacties zoals verkopen van obligaties en aandelen vallen buiten het overzicht.

De belastingen op fossiele energiedragers en op de aanschaf en gebruik van motorvoertuigen vertegenwoordigen verreweg het grootste opbrengstenpost. Een deel van de opbrengsten is afkomstig uit het buitenland. Wanneer niet-ingezetenen in Nederland elektriciteit, gas of autobrandstof aankopen dan betalen zij tevens de accijns of belasting hierop. Vandaar dat ook vanuit het buitenland belastinginkomsten naar de Nederlandse overheid vloeien.

De motorrijtuigenbelasting betaald door bedrijven wordt in de Nationale Rekeningen gerekend als een overige belasting op productie (D.29) terwijl dezelfde belasting betaald door de huishoudens (als consumenten) wordt beschouwd als een belasting op inkomen (D.5). 

Naast belastingontvangsten ontvangt de overheid ook dividend van TenneT. Men kan zich redelijkerwijs afvragen of deze baten mogen worden gekoppeld aan het beleidsdoel klimaatmitigatie. 
De relatie van beleidsartikelen met beleidsdomeinen zoals gepresenteerd in tabel 2.3 zijn deels terug te vinden in de Klimaatnota’s. Voor de overige beleidsartikelen is op eigen inzicht een indicatie gegeven. 

5.2 De uitgaven 

De uitgaven zoals gepresenteerd in deze paragraaf hebben betrekking op de lopende en kapitaaltransacties. Financiële transacties zoals aan- en verkopen van obligaties en aandelen vallen buiten het overzicht in deze paragraaf. Zoals figuur 3 al liet zien hebben de meeste uitgaven in het kader van klimaatmitigatie betrekking op subsidies aan bedrijven. Een belangrijk deel van deze subsidies betreft de productgebonden subsidies (D.31), ofwel de subsidies op duurzame energie (SDE) die beogen de prijsverschillen tussen duurzame en fossiele elektriciteitsopwekking te overbruggen. 

Een aanzienlijk deel van de overige subsidies op productie (D.39) betreft de  Investeringssubsidie Duurzame Energie (ISDE) met daarnaast een breder scala aan regelingen met beperktere omvang. Er loopt momenteel een discussie of de ISDE als een subsidie of als een kapitaaloverdracht moet worden geboekt. In de bronbestanden van het Rijk worden bij de bestemming van de ISDE-subsidies voornamelijk de niet-financiële ondernemingen in beeld gebracht. Dit is mogelijk ten onrechte omdat de ISDE subsidie deels ook aan huishoudens wordt toegekend. 

De inkomensoverdrachten binnen de overheid (D.73) omvatten de maatregelen die vanuit de Rijksoverheid worden uitgezet bij provincies en gemeenten zoals de ‘ondersteuning aanpak energiearmoede’, de programma’s ‘Reductie Energiegebruik’ en ‘aardgasvrije wijken’ en het programma en de aanpak van ‘veenweide gebieden’. Feitelijk dienen deze te worden geconsolideerd. Dat is in tabel 3.1 niet gedaan omdat de uiteindelijke uitgaven van provincies en gemeenten ontbreken in dit cijfermatig overzicht. Deze overdrachten krijgen als eindbestemming de decentrale overheden maar die zijn slechts een tussenstation. Een belangrijk deel van deze middelen zullen toekomen aan bedrijven en huishoudens.

Kapitaaloverdrachten hebben tot doel klimaatinvesteringen te bevorderen. De overheid investeert in beperkte mate maar faciliteert wel degelijk klimaatinvesteringen in andere sectoren. Zo zijn er in 2019 en 2022 kapitaaloverdrachten geweest aan TenneT ter versterking van de elektriciteitsdistributie. Ook gingen er in het kader van het programma Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (STEP) kapitaaloverdrachten naar de woningbouwcorporaties voor het verduurzamen van huurwoningen. Het Warmtefonds ontving in de periode 2020-2022 enkele kapitaaloverdrachten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.

De hierboven getoonde tabellen over uitgaven zijn inclusief de betalingen van aan klimaatmitigatie gerelateerde belastingen door de overheid zelf. Deze zijn in tabel 4 afzonderlijk gepresenteerd. Van de belastinginkomsten gepresenteerd in de bovenstaande tabellen is tussen de 653 en 722 miljoen euro afkomstig van de overheid zelf. Afgemeten aan de totale aan klimaatmitigatie gerelateerde belastingopbrengsten is daarvan zo’n vijf a zes procent vestzak-broekzak. 

Deze notitie bevatten de uitkomsten van een haalbaarheidsonderzoek naar een Klimaatrekening Overheid. Het beoogde doel van deze Klimaatrekening is om financiële gegevens van de overheid over het Nederlandse beleid voor klimaatmitigatie te verzamelen en conform de systematiek van het ESR 2010 te ordenen. De Klimaatrekening Overheid is een aanvulling op de bestaande statistieken over de overheidsfinanciën en Milieurekeningen waar deze informatie nog onvoldoende terug te vinden is. Tevens is getracht de gegevens uit de financiële bijlage van de Nederlandse Klimaatnota’s te identificeren in de bronbestanden van de ministeries van EZK, LNV, BZK en IenW zoals deze aan het CBS ter beschikking worden gesteld. Dit is deels gelukt. 

Er bestaan weliswaar (nog) geen statistische richtlijnen voor de compilatie van een Klimaatrekening (Overheid) maar de beschikbare statistische raamwerken, concepten en classificaties kunnen als richtsnoeren worden gebruikt om een klimaatrekening op te stellen. De conceptuele haalbaarheid wordt dus positief ingeschat. 

In de richtlijnen van Eurostat voor het verzamelen van data over klimaatinvesteringen wordt een tamelijk ruime scope gehanteerd voor klimaatmitigatie, waarbij uitgaven aan transportmiddelen voor openbaar vervoer en binnenvaart volledig tot de klimaatinvesteringen worden gerekend. In de uitkomsten in dit rapport zijn uitgaven gerelateerd aan deze transportactiviteiten vooralsnog niet meegeteld en het nut hiervan in de Nederlandse situatie wordt in deze notitie ter discussie gesteld.

Data-technisch liggen de bevindingen wat genuanceerder. Op eigen inzicht zijn beleidsartikelen van de vier ministeries beoordeeld op hun klimaatrelevantie. In annex B bij deze notitie zijn de verschillen tussen de Klimaatnota en Klimaatrekening op een rij gezet. 

Een belangrijke omissie in de resultaten is op dit moment het ontbreken van statistische gegevens over de uitgaven van de decentrale overheden aan klimaatmitigatie. Er zijn weliswaar administratieve bronnen beschikbaar voor wat betreft de specifieke uitkeringen van de Rijksoverheid aan de decentrale overheden, maar het volledige beeld van de klimaatuitgaven van de decentrale overheden moet nog in kaart worden gebracht. Dit vereist wellicht aanvullende statistische waarneming bij de decentrale overheden terwijl onzeker is of deze informatie ook panklaar kan worden aangeleverd. Contacten met een aantal gemeenten wijzen er op dat dit momenteel niet het geval is. 

Tenslotte kan nog worden opgemerkt dat het eenduidig vaststellen van maatregelen die onder klimaatmitigatie dienen te vallen niet altijd eenvoudig is. Eén van de kritiekpunten van de Algemene Rekenkamer (2023) is dat in verschillende overzichten van de Rijksoverheid verschillende maatregelen worden meegeteld. In dit onderzoek zijn de maatregelen die zijn opgenomen in opeenvolgende Klimaatnota’s (EZK) bekeken. Over grote uitgaven ten behoeve van hernieuwbare energie en energiebesparing kan geen discussie bestaan. Die zijn klimaatrelevant. Echter, de klimaatrelevantie van een aantal maatregelen genoemd in de Klimaatnota’s, zoals ‘compensatie indirecte kosten ETS (EZK, art. 4)’ en ‘aanvulling klimaatakkoord: Fietsparkeren (IF, art. 13)’ is wellicht minder evident. Een ander discussiepunt zijn de maatregelen met een afwijkend primair doel maar met een waardevolle klimaatrelevante bijvangst zoals de uitkoopregeling van de intensieve veehouderijen. 

Wat betreft de behoefte van gebruikers is uit diverse besprekingen van plannen en tentatieve uitkomsten met externe partners belangstelling getoond voor een Klimaatrekening Overheid. Vandaar dat dit idee als onderzoekstraject is uitgewerkt vanuit eenmalige financiering binnen het meerjarenprogramma van het CBS. Hoe deze statistieken kunnen aansluiten op concrete beleidsvragen vergt nader onderzoek. In het verlengde hiervan zal dan een besluit moeten volgen over de reguliere productie van een Klimaatrekening Overheid.

Algemene Rekenkamer (2023) Inzicht in uitgaven klimaatbeleid

CBS (2024) Effective Carbon Rates by Manufacturing Industries and Household Consumers

Eurostat (2024a) Classification of environmental purposes (CEP)

Eurostat (2024b) Environmental taxes – A statistical guide – 2024 edition

Eurostat (2022) Manual on Government Deficit and Debt – Implementation of ESA 2010 – 2022 edition.

Eurostat (2013) European System of Accounts 2010.

Eurostat (2011) Manual on sources and methods for the compilation of COFOG statistics - Classification of the Functions of Government (COFOG) - 2011 edition

IMF (2022) G20 Data Gaps Initiative

UNSD (2014) System of Environmental-Economic Accounting 2012 – Central Framework

Ministerie van Economische zaken en Klimaat (EZK) (diverse jaren) Klimaatnota.