Vergunningen voor nieuwbouwwoningen

Het CBS telt al jaren verleende bouwvergunningen voor nieuwbouw met behulp van enquêtes aan gemeenten. Uit de BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen) zijn ook gegevens over verleende bouwvergunningen af te leiden. Dankzij een nieuw verwerkingssysteem van de BAG, dat bij het CBS is ontwikkeld, zullen vanaf juni 2025  deze cijfers worden gepubliceerd.De volledige levensloop van verblijfsobjecten (woningen en niet-woningen) komt hiermee in beeld, doordat er ook andere nieuwe informatie uit de BAG beschikbaar komt, zoals bouw gestart meldingen, afgeblazen bouwprojecten en verdere uitsplitsing van de bouw in bestaande panden (zoals de vergunningen voor toevoegingen).

In dit document worden beide methodieken om vergunningen te tellen en een verschillenanalyse van de twee bronnen beschreven. In de periode 2015-2024 zijn er meer vergunde nieuwbouwwoningen in de BAG opgenomen dan in de enquêtes gerapporteerd, en dit verschil is de laatste paar jaar sterk opgelopen, tot bijna 40 procent in 2024.

2.1 Enquêtes (W011)

Gemeenten melden maandelijks via de vragenlijst ‘Verleende omgevingsvergunningen met activiteit bouwen’ de verleende bouwvergunningen met een totale bouwsom vanaf 50 duizend euro aan het CBS. Door de gemeente worden een aantal kenmerken van de vergunning vermeld zoals de vergunningsdatum, documentnummer, locatie (hierin zijn de straatnaam, (eventueel) huisnummer en andere aanwijzingen voor de locatie opgenomen), opdrachtgever, inhoud, vloeroppervlak, bouwkosten en het aantal nieuw te bouwen huur- en koopwoningen.

Vanaf 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking getreden. Bouwactiviteiten worden sindsdien gescheiden in twee activiteiten de technische bouwactiviteit met een technische vergunning en de omgevingsplanactiviteit (OPA) met een ruimtelijke vergunning. Het CBS gebruikt enkel de gegevens over de ruimtelijke vergunningen en de OPA. Deze informatiestroom sluit het beste aan bij wat het CBS wil waarnemen.

Niet alle gegevens komen op tijd binnen bij het CBS. Nagekomen opgaven van gemeenten over voorgaande perioden zijn verwerkt in de cijfers van de maand waarin de vergunning is verleend. Hierdoor kunnen cijfers over eenzelfde maand in de loop der tijd variëren. Gemeenten met non-respons worden geschat. Twaalf maanden na publicatie wordt het voorlopige cijfer definitief vastgesteld waarna nagekomen informatie niet meer wordt verwerkt in de cijfers.

2.2 BAG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen)

Bouwvergunningen voor nieuwbouw in de BAG worden geregistreerd op pandniveau met de status “Bouwvergunning verleend”. De verblijfsobjecten (VBO''s) – zoals woningen – die zijn gekoppeld aan dit pand krijgen dan de status “Gevormd”.  Om vergunde nieuwbouw op VBO niveau af te leiden zoeken we naar VBO''s met gevormd status, waarvoor het gekoppelde pand een bouwvergunning wordt gevonden. We leiden vervolgens het aantal vergunde VBO’s af in een bepaalde periode, en rapporteren dus niet het aantal “vergunningen” (een vergunning kan namelijk voor meerdere VBO’s worden afgegeven).

Net als bij de enquêtes heeft de invoer van de nieuwe Omgevingswet (Ow) gevolgen voor registraties van bouwvergunningen in de BAG. De bouwvergunning wordt pas in de BAG geregistreerd als de OPA en de bouwmelding WkB zijn goedgekeurd. Dit punt wordt verder besproken in sectie 3.4.

Het kan voorkomen dat een bouwvergunning meerdere keren wordt geregistreerd in de BAG. Dit komt voor bij wijzigingen van de vergunning, zoals na bezwaarprocedures. In de afleiding van vergunningen uit de BAG wordt alleen de eerste vergunning geteld – het kan dus niet voorkomen dat VBO''s dubbel in de telling voorkomen.

Om administratieve ruis te beperken wordt van alle wijzigingen voor een VBO of pand die binnen een maand plaatsvinden alleen de laatste wijziging behouden. De aanname is dat meerdere wijzigingen die elkaar snel opvolgen in een maand administratieve correcties zijn, en dat de laatst ingevulde gegevens door de bronhouder de meest correcte zijn. Op deze manier kan het voorkomen dat een vergunning niet wordt gevonden, bv. als deze wordt opgevolgd door een melding van bouw gestart in dezelfde maand. Dit is een uitzonderlijke situatie: per jaar worden gemiddeld 20 verleende bouwvergunningen op pandniveau verwijderd.

3.1 Waarom gaat het CBS nu de vergunningen uit de BAG publiceren?

Bouwvergunningen zijn sinds ingebruikname van de BAG al af te leiden uit de gegevens. Het systeem dat de BAG-extracten bij het CBS verwerkt was aanvankelijk niet ontworpen voor het afleiden van bouwvergunningen en bleek moeilijk aanpasbaar.

Er is een eerdere poging ondernomen met bouwvergunningen, project grootte, en doorlooptijden op basis van de BAG. De methodiek van afleiden bouwvergunningen was anders dan de methodiek voor het afleiden van nieuwbouw waardoor er verschillen ontstonden tussen de twee gegevens en die konden niet rechtgebreid worden (zonder het gehele systeem aan te passen). Een nieuw systeem is de laatste jaren in ontwikkeling, waardoor het nu mogelijk is geworden om de nieuwbouwfasen eenduidig af te leiden: vergunningen, bouw gestart meldingen, gerealiseerde nieuwbouw, en stopgezette bouwprojecten.

Omdat de afleiding van vergunningen nu onlosmakelijk is verbonden met nieuwbouw, kunnen we de vergunningen pas publiceren als we ook de vernieuwde nieuwbouw afleiding gaan publiceren. Deze wijkt namelijk iets af van de huidige afleiding, en we willen geen twee verschillende nieuwbouwcijfers publiceren. We hebben er dus voor gekozen om de vergunningen pas te publiceren als alle componenten van de woningvoorraad gereviseerd zijn. Hiervoor zijn naast nieuwbouw ook nieuwe afleidingen voor toevoegingen en onttrekkingen, sloop, en wijzigingen van gebruiksfunctie geïmplementeerd.

3.2 Hoe groot zijn de verschillen tussen de enquêtes en de BAG?

In de enquêtes worden alle bouwvergunningen opgevraagd. Voor woningen wordt vervolgens nog gevraagd hoeveel woningen het per vergunning betreft, want één vergunning kan meerdere vergunde woningen bevatten. Voor niet-woningen wordt dit aantal niet opgevraagd, maar is de vergunning zelf leidend.   In de BAG wordt ook alle vergunde nieuwbouw geregistreerd voor alle niet-woningen. De vergelijking tussen de twee bronnen kan dus alleen voor woningen worden gemaakt.

Het aantal vergunde nieuwbouwwoningen afgeleid uit de BAG is hoger dan het aantal vergunde nieuwbouwwoningen uit de enquêtes. Het verschil is opgelopen van circa 15 procent in de jaren 2015-2021, tot bijna 40 procent in 2024. Over de hele periode 2015-2024 geven de enquêtes 17 procent minder vergunde nieuwbouw woningen dan de BAG.

3.3 Waar komen de verschillen vandaan?

Er is een aantal zaken onderzocht als mogelijke verklaring voor de verschillen tussen de BAG en de enquêtes.

3.3.1     Populatie woningen (definities)

De vergunde woningen in de BAG en de enquêtes zijn gebaseerd op een iets andere populatie.

In de enquêtes worden drie categorieën onderscheiden: woningen, wooneenheden, en recreatiewoningen. AZC's en woningen voor arbeidsmigranten tellen bij de enquêtes niet mee en bij de BAG wel. Woon-zorgcomplexen tellen bij de enquêtes niet mee, en bij de BAG wel als deze een woonfunctie hebben. Daarnaast worden vergunningen met totale bouwkosten onder de 50 duizend euro niet uitgevraagd.

Wooneenheden tellen bij de enquêtes niet mee, en bij de BAG worden ze meegenomen op VBO niveau als een een woonfunctie hebben. Ondanks de aparte categorie worden in de enquêtes weinig wooneenheden opgegeven: 0 in 2024, 400 in 2023 (wooneenheden, dus nog veel minder VBO''s – omdat een VBO meerdere wooneenheden bevat).

Recreatiewoningen vallen ook onder een aparte categorie bij de enquêtes en worden in de BAG wel geteld als woning als deze een woonfunctie hebben. Op jaarbasis worden er in totaal ca. 500 recreatiewoningen in de enquêtes opgegeven; een deel van deze recreatiewoningen zal in de BAG geen woonfunctie hebben (maar alleen een logiesfunctie) en zullen dus niet meegenomen worden in de BAG-afleiding.

Woonzorgcomplexen worden niet meegeteld bij woningen in de enquêtes, maar tellen wel mee als vergunde nieuwbouw in de BAG als deze een woonfunctie hebben. Dit is een bijzonder kleine categorie.

Dit verschil is klein en verklaart hooguit enkele procenten verschil tussen de beide bronnen.

3.3.2 Registratieproces gemeenten

De registratie van vergunde nieuwbouwwoningen is geen volledig geautomatiseerd proces bij gemeenten. Voor een Eurostat onderzoek hebben er in 2024 meerdere interviews plaatsgevonden bij gemeenten om meer inzicht te krijgen in de verwerking van de vergunningen in de enquetes. Bij grotere gemeenten worden de BAG-registratie en de enquêtes door verschillende afdelingen afgehandeld, wat mogelijk tot verschillen kan leiden. In de interviews kwam naar voren dat op het moment van vergunningverlening een signaal wordt gestuurd naar beide afdelingen, zodat deze in principe over dezelfde informatie beschikken. Uit deze interviews is geen duidelijke reden naar voren gekomen waarom de registratie van vergunningen in de BAG zo sterk afwijken van de enquêtes.

Zoals in sectie 3.5 is beschreven is er veel regionale variatie in de mate waarin de enquêtes afwijken van de BAG. Bij sommige gemeenten is de afwijking door de jaren heen erg klein, de afwijking op totaal niveau wordt dan ook vooral veroorzaakt door enkele grote gemeenten in Noord- en Zuid-Holland.

3.4         Waarom zijn de verschillen toegenomen de laatste jaren?

Er zijn geen directe redenen aan te wijzen waarom de verschillen tussen de BAG en de enquêtes zijn toegenomen de laatste jaren.

Wel is onderzocht of de invoer van de nieuwe omgevingswet (begin 2024) gevolgen heeft voor de registratie van vergunningen in de BAG en de enquêtes. Een bouwvergunning bestaat nu uit twee delen: een omgevingsplanactiviteit (“mag hier gebouwd worden”), en een bouwtechnische toets. De gemeente hoort de vergunning pas te registreren in de BAG als beide zijn verleend, maar in de praktijk is er verwarring ontstaan – en worden soms de vergunningen al geregistreerd als alleen het omgevingsplan is afgerond. Gemeenten zitten dus nu in een fase waar om wordt gegaan met veranderingen, wat fouten of vertragingen in de registraties kan veroorzaken. Dit verklaart echter niet het verschil tussen beide bronnen vóór 2024, en ook niet dat het verschil is toegenomen sinds 2022.

3.5         In welke regio’s zijn de verschillen het grootst?

Het verschil tussen de BAG en de W011 varieert tussen gemeenten, en tussen jaren.. Daarom hebben we de verschillen verder geanalyseerd naar provincie en jaar (Figuur 2), en naar COROP gebied voor alle jaren 2015-2024  (Figuur 3). De conclusie is dat bijna 50 procent van het verschil van de BAG en de W011 te vinden is in de provincies Noord- en Zuid-Holland. Dit zijn ook de provincies met de grootste woningvoorraad (samen goed voor circa 40 procent van de woningvoorraad in Nederland). We benoemen in deze analyse geen individuele gemeenten, maar benadrukken dat sommige grote gemeenten een sterke afwijking laten zien, terwijl andere grote gemeenten maar een klein verschil hebben tussen de W011 en de BAG. Deze variatie tussen gemeenten (en tussen jaren) is verder gevisualiseerd in Figuur 4. 

“Ontbrekende vergunde nieuwbouwwoningen” wil zeggen het verschil BAG – minus enquêtes, totaal per jaar. In absolute aantallen is het niet verrassend dat Noord- en Zuid-Holland bovenaan de lijst staan, omdat ze samen goed zijn voor 40 procent van de woningvoorraad in Nederland, en er de laatste jaren veel gebouwd wordt.. Ook opvallend is de provincie Utrecht, waar de verschillen tussen de beide bronnen erg klein is.

Figuur 3 Percentage overeenkomst voor het totaal aan vergunde nieuwbouwwoningen in de periode 2015-2024 op COROP niveau. De overeenkomst is berekend als de som van enquêtes, gedeeld door de som van de BAG vergunde nieuwbouwwoningen. Driekwart van alle coropgebieden heeft een overeenkomst van meer dan 80 procent. Het paars gekleurde gebied is Agglomeratie Haarlem (CR21).

3.6         Wat is de kwaliteit van de BAG, staan alle vergunningen daar wel in?

Bronhouders hebben een wettelijke verplichting om panden waarvoor een vergunning is verleend binnen enkele werkdagen in de BAG in te voeren. Daarmee is niet gezegd dat alle vergunningen ook worden ingevoerd, en het is niet direct te achterhalen hoeveel vergunningen ontbreken. Daarom hebben we onderzocht of er voor de gerealiseerde nieuwbouw in de periode 2015-2024, een bouwvergunning gevonden kon worden. Hieruit blijkt dat voor woningen 99 procent van alle opgeleverde nieuwbouw ook een bouwvergunning heeft in de BAG. Voor niet-woningen heeft circa 90 procent van de nieuwbouw een vergunning in de BAG. Mogelijk wordt een deel hiervan vergunningsvrij gebouwd.

3.7         Wat is de kwaliteit van de BAG, staan daar niet teveel vergunningen in?

Een vergunning kan meerdere keren verleend worden, bijvoorbeeld na een afgehandelde bezwaarprocedure, of na wijzigingen in de vergunningsaanvraag. Een vergunning kan dan ook in de BAG meerdere keren worden geregistreerd. In onze afleiding van de bouwvergunningen uit de BAG worden dubbele vergunningen maar één keer geteld – namelijk de eerste vergunningverlening (zie ook sectie 2.2).

Het is moeilijk voor te stellen hoe er in de BAG te veel vergunningen worden ingevoerd die in werkelijkheid niet bestaan. Dit is namelijk geen geautomatiseerd proces, een BAG medewerker bij de gemeente registreert de vergunning in de BAG.

Het kan ook voorkomen dat een verleende bouwvergunning nooit tot bouw leidt – maar dit is het geval voor zowel de W011 als de BAG; zie verder in paragraaf 3.8.

3.8         Hoe zit het met vergunningen die wel verleend zijn maar nooit tot realisatie leiden?

Verleende vergunningen worden in beide bronnen geteld, ongeacht of het tot realisatie leidt, dus dit is niet relevant voor de verschillenanalyse. In de nieuwe afleiding obv de BAG tellen we ook het aantal vergunde objecten (woningen en niet-woningen) dat maandelijks wordt ingetrokken; dit is een klein percentage van het totaal aantal vergunningen (ca. 5-7 procent).

We publiceren in de Statlinetabel StatLinetabel “Woningen en niet-woningen in de pijplijn” het aantal VBO''s dat al meer dan 2, of meer dan 5 jaar geleden een verleende bouwvergunning heeft gekregen. Hier zien we duidelijk dat het aandeel vergunde VBO’s van meer dan 5 jaar oud klein is (<5 procent) in vergelijking met het totaal, en dat dit aandeel door de jaren heen ook niet oploopt.

3.9         Welke projecten ontbreken in de enquêtes?

Het is lastig om de vergunde nieuwbouwobjecten uit de BAG te koppelen aan de vergunningen uit de W011, aangezien de W011 op vergunningniveau is en veelal geen gegevens op adresniveau bevat. Hierdoor kan diepgaand onderzoek naar welk soort vergunningen ontbreken niet worden uitgevoerd.

Er zijn twee pogingen ondernomen om de vergunningen op microniveau te koppelen. Vergunningen met 1 woning konden in 2017 voor 80 procent gekoppeld worden (met gebruik van niet alleen documentnummer, maar ook straatnaam + huisnummer, woonplaats, en het toepassen van tijdrovende handmatige gaafmaakacties). Vergunningen met meer dan 1 woning konden moeilijk gekoppeld worden, omdat het voor deze vergunningen niet mogelijk is op adressen te koppelen (omdat de verleende vergunning voor meerdere adressen tegelijk wordt uitgegeven, en deze adressen niet gestandaardiseerd worden ingevoerd in de vergunning).

Verder hebben we geprobeerd alle vergunningen voor de hele periode 2015-2024 te koppelen op basis van gemeente + documentnummer. Slechts 25 procent van alle vergunde nieuwbouwwoningen in de BAG konden op deze manier gekoppeld worden aan de W011. Door dit lage koppelpercentage is het niet mogelijk om verder onderzoek te doen op microniveau.

3.10 Wat betekent dit voor de Statlinetabellen?

Op dit moment zijn er twee Statlinetabellen waarin het aantal vergunde nieuwbouwwoningen wordt gepubliceerd vanuit de enquête. Eén van deze tabellen stopt, de ander zal blijven bestaan.

83668 Bouwvergunningen woonruimten; aantal en index

In deze tabel staat het aantal vergunde nieuwbouwwoonruimten per maand. Deze tabel wordt stopgezet. Voor het aantal vergunde nieuwbouwwoningen geldt de nieuwe tabel.

83671 Bouwvergunningen woonruimten; type, opdrachtgever, eigendom, gemeente

In deze tabel staan de bouwkosten en het aantal huur- koopwoningen per gemeente naar opdrachtgever en per kwartaal. Deze tabel betreft een responstabel van de enquête en bevat de informatie zoals gemeenten die aan het CBS hebben geleverd. In deze tabel is niet opgehoogd voor ontbrekende gemeenten. Deze tabel blijft bestaan, maar de optelling van het aantal vergunde nieuwbouw koop- en huurwoningen komt niet overeen met vergunde nieuwbouwwoningen in de Levensloop tabel (Statline 86098).