Samenvatting bevindingen CBS bij ANLb-trendanalyses

Het Netwerk Ecologische Monitoring (NEM) is eind vorige eeuw opgezet om de natuur-informatievoorziening af te stemmen op de informatiebehoefte van de Rijksoverheid. De belangrijkste meetdoelen waren en zijn nog steeds de rapportages aan de EU in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De focus lag vooral op de behoefte aan landelijke trends van soorten. De monitoringmeetnetten waarmee de informatie wordt ingewonnen zijn waar mogelijk echter zo ingericht dat ook andere meetdoelen bediend kunnen worden. Dat betekent bijvoorbeeld dat ten behoeve van de landelijke trends van soorten geprobeerd wordt om in ieder geval meetpunten in Natura 2000-gebieden te leggen, zodat in een aantal gevallen (met name voor vogels) ook op gebiedsniveau uitspraken kunnen worden gedaan. 

In het kader van het NEM worden jaarlijks in duizenden meetpunten broedvogels geteld; voor amfibieën en vissen worden honderden kilometerhokken geïnventariseerd; de groene glazenmaker wordt gemonitord op tientallen vaste telroutes. Voor een deel wordt deze monitoring uitgevoerd in agrarisch gebied. Het lag bij de start van het ANLb dan ook voor de hand om de beleidsmonitoring zoveel mogelijk te baseren op de meetpunten van het NEM. 

Tijdens de trendanalyses van de afgelopen jaren blijkt echter steeds duidelijker dat de ANLb-beleidsmonitoring een type toepassing is waarmee bij de inrichting van het NEM nooit rekening is gehouden. Dat komt vooral naar voren in deze twee kenmerken van de ANLb-beleidsmonitoring:

1. Een meetpunt van het NEM overlapt meestal maar ten dele met de toegepaste ANLb-maatregelen.
   De toekenning van meetpunten aan ANLb of REF (referentie = regulier agrarisch beheer) gebeurt door de soortenorganisaties. Voor zover het CBS daar zicht op heeft lijken veel bestaande NEM-meetpunten ondanks overlap met ANLb toch niet geschikt voor de beleidsmonitoring. Wanneer een broedvogelmeetpunt of wintervogelmeetpunt in agrarisch gebied overlap vertoont met uitgevoerd ANLb-beheer in een bepaald jaar, dan gaat het in veel gevallen (voor broedvogels bijvoorbeeld ruim 50% van de meetpunten) om minder dan 10% van de agrarische oppervlakte van het meetpunt, waardoor het meetpunt afvalt. 
   Bij amfibieën en vissen is de meeteenheid een km-hok met vier voor de doelsoorten geschikte locaties, waarbij op basis van de ligging van deze locaties ten opzichte van uitgevoerde ANLb-maatregelen het hele km-hok wordt toegewezen aan ANLb of REF. Bij de NEM-watervogeltellingen is de toewijzing aan ANLb vrijwel onmogelijk omdat het doorgaans enorm grote telgebieden betreft met slechts weinig ANLb terwijl de vogels zich vrij bewegen door het gebied en daarbuiten. Dat laatste geldt ook voor veel terrestrische wintervogels, die daardoor niet goed te monitoren zijn met de Punt Transect Tellingen (PTT), des te meer voor soorten die ’s winters groepen vormen. Voor de groene glazenmaker zijn de telroutes misschien nog het ‘zuiverst’ toe te wijzen aan ANLb of REF: een route wordt toegekend aan ANLb als op de route (een smalle strook langs en op het water) een ANLb-pakket is afgesloten.
2. De meetpunten van het NEM liggen voor veel soorten niet goed verspreid over gebieden mét en zónder ANLb-maatregelen.
   Voor amfibieën en vissen was het in de eerste jaren een uitdaging om voldoende geschikte meetpunten te vinden, met name hokken zonder ANLb. Door de grootte van de NEM-meetpunten (km-hokken) was er al snel een overlap met ANLb-maatregelen, waardoor het meetpunt niet als referentiepunt kon dienen. Voor de vogelmeetnetten was het juist moeilijk om voldoende ANLb-meetpunten te vinden. Ondanks de grote hoeveelheid agrarische NEM-meetpunten, blijken deze vaak nauwelijks ANLb-maatregelen te bevatten, waardoor het criterium om een meetpunt aan ANLb toe te kennen erg scherp gesteld moest worden, i.e. slechts minimaal 10% ANLb-beheer (naast maximaal 5% NNN, wat ook voor REF toekenning geldt). Meetpunten met te weinig ANLb vallen af (zie hierboven), maar kunnen ook niet als REF-meetpunt dienen. 
   Daarnaast helpt de focus op ANLb-doelsoorten op de VR- en HR-bijlages niet mee, want deze soorten komen minder voor in regulier beheerd agrarisch gebied en/of zijn überhaupt te zeldzaam voor trendberekening. Voor de wintervogels speelt ook nog dat weinig ANLb winterpakketten worden uitgevoerd, waardoor alleen door toevoeging van broedvogelpakketten PTT-telpunten aan het 10% ANLb-toekenningscriterium kunnen voldoen. Dit resulteert in tweemaal zoveel REF plots als ANLb plots die beschikbaar zijn voor de analyses. Dat aantal neemt nog verder af: plots worden niet ieder jaar geteld. In het broedvogelmeetnet werd slechts de helft van zowel ANLb als REF plots minimaal 2 jaar geteld en een derde helemaal niet gedurende 2016-2022. 

Waarom is er dan toch voor gekozen om de beleidsmonitoring in te richten op basis van het NEM? De belangrijkste reden was budgettair: waarom dure nieuwe monitoring inrichten terwijl er een uitgebreid netwerk van de overheid beschikbaar is? Daar kwam bij dat het NEM al eerder was gebruikt om de effectiviteit van agrarisch natuurbeheer in het kader van de SAN (Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer) te beoordelen. De verwachting was dan ook positief. Bij de start van het ANLb was echter nog niet bekend dat de uitgevoerde ANLb-maatregelen zo slecht zouden overlappen met NEM-meetpunten.

Een mogelijkheid om de NEM-meetpunten beter aan te laten sluiten op het ANLb is om de bestaande meetpunten opnieuw te omgrenzen. Voor broedvogels is dat een bewerkelijke stap, maar niet onmogelijk. Voor amfibieën en vissen biedt analyse op locatieniveau mogelijk perspectief. Maar ook met een betere overlap van NEM-meetpunten met ANLb-maatregelen zal een vergelijking tussen ANLb- en REF-meetpunten alleen zinvol zijn bij vergelijkbare representativiteit van beide sets meetpunten. Een zogenaamde gepaarde opzet zou hierbij erg nuttig kunnen zijn, maar deze bleek bij het opzetten van de ANLb-meetnetten niet mogelijk.

Bij de inrichting van het ANLb is nadrukkelijk afgesproken dat het ANLb moet bijdragen aan de goede staat van instandhouding van VR- en HR-soorten. Daarom is de beleidsmonitoring ook gericht op deze soorten. De set mogelijke soorten was echter groot, en daarom is een rondvraag gedaan waarbij iedere provincie soorten kon inbrengen waarvoor verwacht/gehoopt werd dat ANLb de staat van instandhouding ten goede zou komen. Soorten die door minimaal twee provincies werden ingebracht kwamen op de landelijke lijst voor de beleidsmonitoring terecht. Daaronder bevinden zich niet-algemene en soms zelfs uiterst zeldzame soorten. In het NEM zijn deze soorten in het agrarisch gebied niet altijd goed vertegenwoordigd en soms zelfs vrijwel afwezig. Voor bijvoorbeeld de ruigpootbuizerd, de velduil en de grauwe gors zijn daardoor nauwelijks waarnemingen beschikbaar en kunnen geen trends worden berekend. Sowieso zullen alle doelsoorten niet alleen afhankelijk zijn van ANLb-maatregelen maar ook van factoren die veel belangrijker zijn, zoals weersfactoren of, voor de groene glazenmaker, de aanwezigheid van Amerikaanse rivierkreeften. Daardoor kunnen eventuele ANLb-effecten vrijwel onmeetbaar zijn (zie ook hoofdstuk 5).

Ook de gekozen amfibieën en vissen zijn veelal weinig algemeen in het agrarisch gebied en als ze daar al voorkomen dan eerder in de natuurlijker wateren dan in de sloten en poelen in regulier beheerd agrarisch gebied. Daardoor is het lastig voldoende referentiemeetpunten te vinden. Dit wordt nog extra bemoeilijkt door de NEM-meeteenheden, namelijk kilometerhokken.

Voor zowel broed- als wintervogels is een alternatieve analyse uitgeprobeerd, waarbij niet naar de afzonderlijke doelsoorten wordt gekeken, maar naar ‘supersoorten’. De vier gekozen supersoorten zijn:

1. de gezamenlijke abundantie (broedterritoria) van alle soorten in een meetpunt,
2. de gezamenlijke abundantie (broedterritoria) van alle ANLb-doelsoorten in een meetpunt,
3. het aantal soorten in een meetpunt en 
4. het aantal ANLb-doelsoorten in een meetpunt. 

Deze supersoorten laten eerder en duidelijker resultaten zien dan de afzonderlijke soorten. Een nadeel van supersoorten (1) en (3) is natuurlijk dat deze niet meer alleen gaan over de afgesproken VR-soorten. Een aanpak met supersoorten zou ook nog verkend kunnen worden voor amfibieën en vissen, maar de supersoorten die betrekking hebben op alleen de ANLb-doelsoorten bieden weinig perspectief, omdat meestal maar één tot enkele doelsoorten per meetpunt worden waargenomen.

In zekere zin wreekt zich dus ook in de soortkeuze de keuze voor het NEM als basis voor de beleidsmonitoring: door de focus van het NEM op de vaak minder algemene soorten is het agrarisch gebied minder goed vertegenwoordigd.

De ANLb-status van een deel van de meetpunten blijkt soms van jaar-op-jaar te veranderen. Dat wil zeggen dat in een meetpunt in het ene jaar een ANLb-maatregel is uitgevoerd en in het daaropvolgende jaar niet, of andersom. Deze wisseling komt afhankelijk van de soortgroep voor in 15-40% van de meetpunten en heeft twee belangrijke gevolgen voor de beleidsmonitoring:

• Als een meetpunt niet voor de hele periode hetzelfde beheer heeft, is de toekenning ANLb of REF niet eenduidig. Voor een meetpunt waar zeven jaar ANLb heeft plaatsgevonden en één jaar niet zal dit voor de resultaten niet veel uitmaken. Maar wanneer deze verhouding meer gelijk wordt, bijvoorbeeld 5/3 of 4/4 dan zijn de resultaten niet meer toe te kennen aan ANLb of REF en valt het meetpunt af voor de analyse.
• Van veel ANLb-maatregelen mag verwacht worden dat het effect ervan op de biodiversiteit pas na een of twee jaar optreedt. Voor een deel van de maatregelen zal zelfs gelden dat ze in dezelfde periode van het jaar worden uitgevoerd als de monitoring. Zeker bij minder mobiele soorten als amfibieën en vissen mag dan pas op z’n vroegst het volgende seizoen een effect verwacht worden. Bij wisseling van beheer wordt het koppelen van monitoringresultaten aan de genomen maatregelen vrijwel onmogelijk, temeer daar de ene maatregel sneller effect zal hebben dan de andere. 

Er is geen eenvoudige manier om met deze effecten om te gaan. De wisseling van beheer zal sowieso blijven bestaan, omdat dit een gevolg is van de vrijheid die agrarische collectieven hebben bij het toepassen van ANLb-maatregelen. Door deze vrijheid bestaat overigens nog een andere verandering in ANLb-beheer, waarvan de omvang niet bekend is. Dit vindt plaats wanneer binnen een plot met onveranderde ANLb-toekenning een wijziging in de locatie en/of type van het beheer plaatsvindt. Om het effect hiervan op de aantallen van de doelsoorten te kunnen vaststellen zou een nog veel uitgebreidere monitoring nodig zijn.

Een analytische manier om met het eerste effect om te gaan is om een meetpunt niet voor de hele periode toe te kennen aan ofwel ANLb ofwel REF, maar voor ieder meetpunt de oppervlakte met ANLb mee te nemen als verklarende variabele. Dat kan dan ook nog op twee manieren: de gemiddelde oppervlakte over alle jaren, of een analyse met per jaar de oppervlakte ANLb voor dat jaar. Welke wijze ook gekozen wordt, voor het tweede hierboven genoemde effect is dit geen oplossing.

De beste, maar waarschijnlijk onhaalbare strategie, is om te voorkomen in plaats van te genezen: de collectieven stimuleren om jaarlijks dezelfde maatregelen op dezelfde plaatsen toe te passen.

De populatieontwikkeling van de ANLb-doelsoorten wordt natuurlijk niet uitsluitend bepaald door het uitgevoerde beheer. Het weer, predatie, voedselaanbod, omstandigheden op naburige percelen en zelfs omstandigheden die trekvogels in het buitenland ervaren zullen in veel gevallen de populatie van een ANLb-doelsoort sterker beïnvloeden dan het uitgevoerde beheer. Van de negen wintervogel soorten die ANLb-doelsoort zijn wordt de winterpopulatie van zeven soorten, die naast Nederlandse vogels ook (substantieel) aangevuld wordt met migranten, sterk beïnvloed door het weer, zowel in Nederland als ten noord(oost)en van ons land, of door de locatie van mastjaren (wel/niet in Nederland). Voor de groene glazenmaker is de afname van krabbenscheer (als gevolg van exotische rivierkreeften) waarschijnlijk een veel belangrijker factor dan de aan- af afwezigheid van ANLb in een km-hok.

Wanneer de beleidsmonitoring speciaal voor ANLb zou zijn ontworpen, was waarschijnlijk een opzet gekozen waarin ieder perceel met ANLb vergeleken zou worden met een zo vergelijkbaar mogelijk perceel met regulier beheer. Dat ‘zo vergelijkbaar mogelijk’ slaat dan op andere factoren die de populatieontwikkeling beïnvloeden. Dus bijvoorbeeld een perceel met hetzelfde gewas, dezelfde predatoren, even ver van de snelweg en ook zonder houtwallen. Een dergelijke gepaarde opzet is statistisch krachtiger dan een aanpak met een set van ANLb-meetpunten en een set REF-meetpunten. De keuze om uit te gaan van NEM-meetpunten maakte een gepaarde opzet echter onmogelijk.

Tegelijk is het voor veel soorten maar de vraag of een gepaarde opzet duidelijker inzicht in het effect van ANLb had gegeven. Daarvoor lijkt de invloed van andere factoren namelijk zo groot, dat het meten van een ANLb-effect erg moeilijk is. Voor bijvoorbeeld de groene glazenmaker is de populatie van 2018 op 2019 gedecimeerd, zowel in de ANLb- als REF-meetpunten. Een vergelijkbaar verschijnsel is te zien bij de grote modderkruiper, met juist een sterke toename van 2018 op 2019. 

Sowieso zijn bij alle amfibieën en vissen de jaar op jaar schommelingen voor ANLb- en REF-meetpunten sterk vergelijkbaar. Dit wijst op een veel sterkere invloed van andere factoren dan ANLb. Dat wil niet zeggen dat ANLb op de locatie waar het uitgevoerd wordt geen effect heeft; waarschijnlijker is dat de omvang van het ANLb-beheer op-km-hokniveau te gering is om een  verschil met REF-hokken te kunnen vaststellen.

Het is een statistische wetmatigheid dat de betrouwbaarheid van trends groter wordt met het langer worden van de tijdreeks. Dat effect speelt overigens met name bij zeer korte tijdreeksen, tot een jaar of vijf/zes. De trends kunnen dan met een extra jaar zomaar 10-20% lagere standaardfouten krijgen. Een nadeel hiervan voor de beleidsmonitoring is geweest dat de eerste jaren niet goed te beoordelen was of de gekozen monitoringopzet voldoende efficiënt was. Zelfs na acht jaar monitoring blijken nog steeds statistisch significante trends te worden gevonden die dat na zeven jaar nog niet waren. Maar het positieve effect van langer wordende tijdreeksen zal de komende jaren naar verwachting niet veel extra significante resultaten meer opleveren.

Slechts voor enkele van de ANLb-doelsoorten bleek het tot nu toe mogelijk een verschil in aantalstrend tussen ANLb- en REF-meetpunten vast te stellen, waarbij allerminst zeker is dat dit verschil ook daadwerkelijk door ANLb-maatregelen is veroorzaakt. Het ligt voor de hand dat de hierboven genoemde punten daarvoor de belangrijkste oorzaak zijn. Behalve de lengte van de tijdreeksen zijn de meeste van deze oorzaken niet eenvoudig weg te nemen. Collectieven kunnen niet zomaar verplicht worden om ieder jaar dezelfde maatregelen op dezelfde percelen toe te passen. Het aanpassen van NEM-meetpunten zodat ze beter overlappen met ANLb-maatregelen ligt niet voor de hand, omdat dit de continuïteit van de NEM-meetpunten verstoort en natuurlijk vanwege de regelmatige veranderingen in ANLb-locaties. Daarmee is het perspectief voor het bereiken van de meetdoelen van de ANLb-beleidsmonitoring niet rooskleurig. Een voor de hand liggende wijziging in de aanpak zou zijn om alternatieve analysemethoden toe te passen, zoals door WEnR wordt gedaan in de Ecologische Evaluatie. Hiervoor geldt overigens nog steeds dat de overlap van de NEM-meetpunten met ANLb erg mager en niet stabiel is (door de veranderingen in maatregelen gedurende de tijdreeks).

De in deze notitie genoemde beperkingen van de beleidsmonitoring zouden de indruk kunnen wekken dat het ANLb niet het gewenste effect heeft. Die conclusie kan echter zeker niet getrokken worden op basis van de bevindingen van het CBS. Het is zelfs aannemelijk dat ANLb-maatregelen wel het gewenste effect hebben. Immers, de meeste ANLb-maatregelen zijn niet zomaar bedacht maar zullen geselecteerd zijn op bekende positieve effecten op de biodiversiteit. De bedoeling van de beleidsmonitoring is daarom niet om aanvullend wetenschappelijk bewijs voor de werking van maatregelen aan te dragen. Sowieso is de diversiteit aan maatregelen daar te groot voor. De monitoring is vooral bedoeld als ‘vinger aan de pols’ om de verwachte verbetering van de staat van instandhouding van de doelsoorten te kunnen volgen. Het vergelijken van de trends tussen ANLb en REF op basis van de huidige NEM-meetpunten lijkt hiervoor niet erg geschikt, omdat deze meetpunten slecht overlappen met ANLb. Met de meetpunten van het NEM kan wel goed de staat van instandhouding van de meeste ANLb-doelsoorten worden gevolgd, en dit gebeurt dan ook in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Nu het ANLb inmiddels acht jaar onderweg is, zouden trendverschillen vóór en ná de invoering (2016) verkend kunnen worden, zoals nu gedaan wordt door WEnR in het kader van de eerder genoemde Ecologische Evaluatie.

De ANLb-beleidsmonitoring levert na acht jaar monitoring nog niet de resultaten op waarop werd gehoopt. De belangrijkste reden hiervoor is waarschijnlijk de slechte match tussen NEM-meetpunten en ANLb-maatregelen. Het lag bij de start van het ANLb voor de hand om uit te gaan van het NEM, maar door de autonome (d.w.z. niet op het NEM afgestemde) uitrol van het ANLb blijkt het NEM minder geschikt dan gedacht en gehoopt. Wanneer nieuwe, op ANLb toegesneden monitoring zou zijn opgezet waren waarschijnlijk meetpunten gelegd op plekken met ANLb-maatregelen en zo vergelijkbaar mogelijke plekken zonder maatregelen daar dichtbij. Zo’n opzet had echter de kosten van de monitoring enorm verhoogd.

Deze conclusie over de beleidsmonitoring wil vanzelfsprekend niet zeggen dat het ANLb geen succes is. Van de meeste ANLb-maatregelen is immers genoegzaam bekend dat ze een gunstig effect hebben op de biodiversiteit. Het zou daarom goed zijn een overzicht te maken van de uitgevoerde maatregelen sinds de invoering van het ANLb en de daarbij behorende oppervlaktes agrarische grond. Overigens zou dit dan wel afgezet moeten worden tegen eenzelfde overzicht van maatregelen die door de komst van ANLb niet meer uitgevoerd worden, zoals SNL-A. Immers, mogelijk is de netto oppervlakte van natuurvriendelijk beheerd agrarisch gebied nauwelijks veranderd doordat de opkomst van ANLb teniet gedaan wordt door het tegelijkertijd uitfaseren van SNL-A.

Ecologische evaluatie regelingen voor natuurbeheer; Programma Beheer en Staatsbosbeheer 2000-2006 © Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), Bilthoven, mei 2007 MNP-publicatienummer 500410002