Aanpassing Prijsindex Materiele Overheidsconsumptie (IMOC)

De tabel met economische kerncijfers in de Nationale rekeningenpublicatie van het CBS bevat een prijsindex over de materiële overheidsconsumptie (IMOC). Deze index kent belangrijke gebruikers, waaronder het Centraal Planbureau (CPB) (kerngegevens MEV en CEP) en het Ministerie van Financiën. Zo wordt de IMOC samen met twee andere prijsindices gebruikt als inflatiecorrectie voor meerjarige contracten en begrotingen van aan overheid gealigneerde instellingen.

Onlangs heeft er een review plaatsgevonden van de berekening van de IMOC, waaruit is gebleken dat de index op een aantal punten conceptueel verbeterd kan worden. Deze conceptuele wijzingen zijn doorgevoerd in de in juni 2019 gepubliceerde IMOC. Deze notitie beschrijft welke wijzigingen dat betreft. Daarnaast worden cijfermatige uitzoekpunten genoemd die bij de aankomende bronnenrevisie aan bod zullen komen.

De IMOC volgens de ‘oude’ berekeningswijze

De IMOC wordt op StatLine gepubliceerd in de tabel ‘Overheid; overheidsproductie en -consumptie’. Tevens is de IMOC in de kerncijfertabel van de Nationale rekeningenpublicatie opgenomen als de prijsontwikkeling van de netto materiële consumptie van de overheid. De netto materiële overheidsconsumptie is op StatLine en de Toelichting Nationale rekeningen als volgt gedefinieerd:

De som van het intermediair verbruik (vanaf 2006 exclusief aankoop verzekeringsdiensten door Sociale Verzekeringen), plus de afschrijvingen, plus de betaalde niet-productgebonden belastingen minus de ontvangen niet-productgebonden subsidies en minus de verkopen (overheidsproductie voor de markt). Het gaat om de som van de genoemde variabelen van de sector overheid.
De prijsindex van de netto materiële overheidsconsumptie (IMOC) is de gemiddelde jaarlijkse prijsstijging daarvan.

Het CPB vermeldt op de website het bestaan van meerdere IMOC’s, namelijk van ramingen op verschillende momenten van deze index. Voor de prijscompensatie door het Ministerie van Financiën wordt gebruikt gemaakt van de ramingen uit het overeenkomstige Centraal Economisch Plan (CEP). De ramingen in het CEP (jaar t) zijn gebruikt voor prijscompensatie over jaar t. Er is geen sprake van nacalculatie. Voor andere gebruikswijzen wordt wel gebruik gemaakt van latere ramingen of nationale rekeningencijfers. Dit hangt af van de specifieke afspraken tussen de betrokken partijen.

Conceptuele aandachtspunten in de oude berekeningswijze

De IMOC volgens de oude berekeningswijze laat voor sommige jaren opvallende en moeilijk te duiden uitkomsten zien en de IMOC cijfers kennen grote bijstellingen in de definitieve (t-1,5) ten opzichte van de voorlopige (t-0,5) raming. Het ligt echter niet in de lijn der verwachting dat overheidsuitgaven van het een op het andere jaar sterk variëren in samenstelling en prijs.

De volgende aandachtspunten zijn uit de review naar voren gekomen:

1. Prijsstijging in marktverkopen leidt volgens de oude definitie tot een prijsdaling van de materiële overheidsconsumptie;
2. De prijzen blijken niet altijd representatief voor specifieke materiële aankopen van de overheid;
3. De gewichten (kostenaandelen) zijn niet altijd op het juiste detailniveau beschikbaar;
4. Er is een overlap van de IMOC met de index van de bruto overheidsinvesteringen (IBOI);
5. Het meewegen van de indirect gemeten bancaire diensten (FISIM) draagt bij aan een instabiele en moeilijk te duiden index;
6. Het opnemen van de belastingen op productie en subsidies in een materiële consumptie prijsindex is twijfelachtig.

In de verbeterde IMOC, die voor het eerst op 26 juni 2019 is gepubliceerd, zijn de punten 1 en 4 t/m 6 opgelost door de IMOC te berekenen als de prijsontwikkeling van het intermediair verbruik van de overheid. Dit komt ten goede aan het gebruiksdoel en de gebruiksbehoefte van de IMOC. Naar de punten 2 en 3 zal onderzoek worden gedaan in het kader van de bronnenrevisie 2021, zie ook het vervolg.

Marktverkopen

De overheidsconsumptie wordt bepaald uit de aanbod- en gebruiktabel van de Nationale Rekeningen. Hierin is de overheidsconsumptie bepaald als de productie van de sector overheid minus de verkopen van de overheid aan de markt, minus de investeringen van de overheid geproduceerd in eigen beheer plus de uitkeringen door de overheid in natura. Voor de berekening van de prijsontwikkeling van de materiële overheidsconsumptie (dus exclusief de uitkeringen in natura) is het niet logisch om hierin de prijsontwikkeling van marktverkopen met een negatief ‘kostenaandeel’ mee te wegen zoals in het verleden gebruikelijk was. Immers, de prijsontwikkeling van de verkopen van de overheid is niet van invloed op de materiële kosten van de overheid. In de nieuwe berekening zijn deze verkopen weggelaten uit het wegingsschema van de IMOC.

Overlap IMOC en IBOI

De huidige IMOC en de IBOI overlappen wat betreft de kosten van investeringsgoederen. De IMOC bevat de prijsontwikkeling van de afschrijvingen, de IBOI die van de investeringen. De onderliggende prijsontwikkeling in een bepaald jaar van de afschrijvingen en de investeringen per type activum zijn exact hetzelfde. Deze prijsmeting is dus dubbelop. Om deze reden is ervoor gekozen om de afschrijvingen niet langer onderdeel te laten uitmaken van de IMOC, zodat de IMOC uitsluitend gaat over de materiële lopende uitgaven, en de IBOI over de kapitaaluitgaven.

FISIM

Daarnaast is gebleken dat niet alleen de aankoop verzekeringsdiensten door sociale verzekeringen (zie de bovenstaande link) bijdragen aan het instabiele verloop van de IMOC. Hetzelfde geldt voor de indirect berekende bankdiensten (FISIM) die volgens internationale voorschriften worden verwerkt in de nationale rekeningen. Begripsmatig sluit FISIM minder goed aan op de IMOC. Om die reden maakt FISIM niet langer deel uit van de IMOC.

Belastingen en subsidies

Ter vereenvoudiging is besloten om ook de belastingen en subsidies uit het wegingsmandje te halen. De index heeft uitsluitend betrekking op de aankoop van goederen en diensten gemeten in aankoopprijzen, dus inclusief de productgebonden belastingen minus de productgebonden subsidies die rusten op deze goederen en diensten. Overige belastingen en subsidies zijn buiten beschouwing gelaten.

De IMOC volgens de verbeterde berekeningswijze

In de verbeterde IMOC is tegemoet gekomen aan punten 1, 4 t/m 6, wat ten goede komt aan de het gebruiksdoel en gebruiksbehoefte van de IMOC. De aangepaste definitie van de IMOC is de volgende:

De prijsindex van de materiele overheidsconsumptie (IMOC) geeft de prijsontwikkeling weer van het intermediair verbruik (exclusief het verbruik van verzekeringsdiensten door de socialezekerheidsfondsen en het verbruik van de toegerekende bankdiensten) van de bedrijfstakken openbaar bestuur, gesubsidieerd onderwijs en sociale werkvoorziening.

Bij voorkeur zou uitsluitend gekozen zijn voor die aankoop van goederen en diensten ten behoeve van de materiële overheidsconsumptie, dus exclusief de aankopen door de overheid ten behoeve van de marktverkopen en exclusief de aankopen ten behoeve van de investeringen in eigen beheer. De beoogde splitsing valt op basis van de huidige beschikbare bronnen niet te maken. Verondersteld wordt dat de materiële prijsindex van de materiële overheidsconsumptie gelijk is aan die van de marktverkopen.

De IMOC omvat het intermediair verbruik van de volgende bedrijfstakken: openbaar bestuur, gesubsidieerd onderwijs en sociale werkvoorziening. Sector heterogene bedrijfstakken waarin de sector overheid ook is vertegenwoordigd zoals musea zijn hierin buiten beschouwing gelaten. Dit betreft ongeveer vijf procent van de materiële uitgaven van de overheid.

Toon tabel - IMOC volgens de oude en de nieuwe berekeningswijze

Het vervolg

Het CBS publiceert de IMOC conform de nieuwe definitie en voor de reeks van jaren (vanaf 1995) voor het eerst in juni 2019. Naar de overige aandachtspunten (2 en 3) zal onderzoek worden gedaan in het kader van de bronnenrevisie 2021:

Representatieve prijzen

Een aandachtspunt voor de lange termijn is het onderzoek naar de representativiteit van prijsinformatie in de IMOC. Veel van de materiële aankopen door de overheid worden in de gebruiktabel gedefleerd met generieke prijzen. Voor gebruikelijke aankopen zoals kantoorbenodigdheden is dit geen probleem. Maar sommige aankopen door de overheid zijn specifiek van karakter en vereisen een specifieke prijswaarneming. Een voorbeeld hiervan is de prijsontwikkeling van de uitgaven aan defensiematerieel, waar het CBS in opdracht van het Ministerie van defensie onderzoek naar heeft verricht.

Kostenaandelen

In het kader van de aankomende 2021 revisie zal ook verder onderzoek worden gedaan naar het preciezer ramen van de kostenstructuren van de overheid, en dus verdere verbetering van het wegingsschema van de IMOC.

Dekking overheidsproductie

Daarnaast zal onderzoek gedaan worden naar het publiceren van een IMOC waarvan het wegingsschema de volledige overheidsproductie omvat.